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2000年以来中国土地利用规划研究综述
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内容提示：科学发展观对土地利用规划的科学性提出了更高的要求，土地利用规划的应用基础研究尤为重要。从2002年国土资源部启动12个县级规划试点工作，2003年又启动14个地（市）级规划修编试点，2004年土地利用规划修编的重新开始，到2005年关于土地利用规划前期研究作的国办[32文的颁布，新一轮土地利用规划稳步开展。相应的土地利用规划相关研究也日益深入，但与城市规划相比，与作为中国空间规划重要组成部分的地
科学发展观对土地利用规划的科学性提出了更高的要求，土地利用规划的应用基础研究尤为重要。从2002年国土资源部启动12个县级规划试点工作，2003年又启动14个地（市）级规划修编试点，2004年土地利用规划修编的重新开始，到2005年关于土地利用规划前期研究作的国办[32]文的颁布，新一轮土地利用规划稳步开展。相应的土地利用规划相关研究也日益深入，但与城市规划相比，与作为中国空间规划重要组成部分的地位要求还有一定差距。但这些研究的广泛开展标志着中国土地利用规划逐渐走上了新的轨道，是提高中国土地利用规划科学性的重要基础。对这些研究的回顾与展望，对促进中国土地利用规划的研究，提高新一轮土地利用规划的科学性具有重要的科学意义和现实意义。（参考《建筑中文网》）
1、国际土地利用规划的对比研究和借鉴
随着中国社会主义市场经济体制的不断完善，计划导向的土地利用规划也逐步向社会主义市场经济体制下的土地利用规划转变。借鉴国上市场经济国家土地利用规划的经验，建立具有中国特色的土地利用规划体系成为必然。对国际上土地利用规划的对比研究有以下主要点。
美国的土地利用规划更多采用公众参与的方法，参与者包括房屋所有人、社会活动家（环境保护组织、历史遗迹保护组织以及其他利的组织）、房地产开发商、联邦和州政府、规划委员会以及民选官员包括城市议会会员和县执行委员会委员等…。同时，美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策。注重新技术的应用，也是美国土地利用规划的特点。目前美国大量采用地理信息系统技术及其与遥感和自动制图相结合的现代空间分析技术以及制图工具，空间数据与社会经济属性数据匹配较好，使规划编制中的分析、研究提高了效率，为规划方案的选择调整创造了条件。网络技术的应用更是方便了言息的流通与公众的查询，三维空间建模为公众直接感受规划进而理解规划提供了便捷途径。
联合国粮食与农业组织（FA0）的土地利用规划指南强调土地利用规划作为最佳土地利用的选择，是以土地评价为基础的，而且不仅包括自然的适宜性评价，也包括经济效益的评价和环境效应的检验，这是编制规划方案和方案选择的科学基础。指南中也确定了国家、地区和地方三个不同尺度规划的内容和特点，相互差异和关联性。此外，指南把规划的监测和修编作为一个重要环节，强调通过典型地点的观察，定期与官员和土地使用者讨仑，对土地利用规划进行监测，监测内容包括土地利用结构的合理性、土地利用目标的实现程度，并分析原因，提出解决途径。
英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策，以白皮文件的形式下发。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用沟方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划。此外，英国土地利用规划的实施主要是通过规划许可采实现，规划许可的有效期为5年。申请人在得到规划原则许可后，3年内必须提交正式许可申请。为避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定规划许可申请可以在开发商得到土地以前提出，但开发商必须将土地地开发的增值归还给原所有者和使用者。英国的土地规划一经通过，执行起来特别严格，扫于全面严格实施规划许可制度，每一项土地开发利用都需要经过规划许可。
2、土地利用规划的理论和方法
土地利用规划的理论和方法的研究是完善土地科学，加强土地学科建设，提高土地利用规划科学性的重要基础。关于土地利用规划的论，一种观点认为，非理性、不确定性、弹性思想是科学技术发展带来的人类认识论、方法论的重大变革，面对规划中日益增多的不确定性、非理性因素和行为，以往单一的理性、确定性和刚性的亡地利用规划理论已经不能适应现实的需要，规划理论与实践的裂隙日益增大。因此，在土地利用规划中，应不断受纳科学技术的最新成就，用非理性、不确定性、弹性的规划理论补充与完善理性、确定性、刚性理论，建立和完善土地利用规划的思想和方法论，这样做有利于土地利用规划的理论创新及规划与实际的有效结合，从而最大良度地避免规划与实际的分离。土地利用总体规划应把耕地保护放到”五个统筹的发展观中来，确定符合全面、协调、可持续发展战略的规划目标，改指令性控制指标为预测性、指导性规划指标，以纠正市场失灵作为规划勺主要内容，改目标规划为行动规划另一种观点认为，根据中国土地利用规划的实践，可以将土地利用规划的理论分为三个层次，即相关的政治经济学基础理论、总体理论和主题理论。土地利用总体规划的理论体系包括代要求追加新的理论，具有较强的自适应机制。
在土地利用规划方法方面，一种观点认为，总体上可分为普遍的方法和具体的方法两个层次。考虑到现阶段土地利用规划的特点，提出适合中国的基于过程的土地利用规划方法，包括用地规模预测的规划模型方法、规划方案编制方法和规划方案评价方法，而具体的方法则包括土地评价方法、建立土地利用与社会经济发展关系的模型、建立土地利用变化与生态环境演变的模型、制定土地利用分区管制的法则等；有的专家也认为，土地利用是一个复杂的动态系统，但也是一个可控系统，即可以通过控制土地利用行为，使之与其相关因素动态协调，从而控制系统的状态，这已不是传统的规划方法所能达到的。为此，迫切要求借助系统工程方法加以实现，多维灰色规划方法当是首选。也有的专家认为，为适应新的决策环境的变化，改善规划决策，新一轮土地利用规划修编需要理论和方法的创新，土地利用规划方法创新包括重视土地利用规划的专题研究、创新规划手段两个方面。
3、土地利用规划体系
土地利用规划具有综合性和空间性的特点，空间体系是土地利用规划的重要方面。关于土地利用规划体系，目前有不同的观点：一种认为完整的土地利用规划体系应包括土地利用的区域规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。国家、省（自治区、直辖市）和地区（省辖市）级属于政策型规划；县（市）级属于管理型规划，重在定性、定位和定量的落实；乡（镇）属于实施型规划，其内容应该达到控制性详规的要求1131.另一种观点认为，土地利用规划体系是指土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统。也有人认为，土地利用规划体系仅指规划编制体系“由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系”；传统的土地利用规划体系分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次，其中总体规划包括国家、省、市（地区）、县（区）、乡镇5个层次。考虑到市（地区）级规划与上下的重叠以及详细规划与部门规划的重叠，土地利用规划的体系宜包括总体规划和专项规划两个方面，而总体规划包括国家、省、县（区）、乡（镇）4个层次。在土地利用规划的空间体系方面，尽管中国已经建立了包括国家、省（自治区、直辖市）、市（区）、县（市）、乡（镇）在内的5级体系，而不同层级的功能定位、主要内容、编制方法等仍有待于进一步探讨。
4、土地利用规划指标的刚性和弹性
市场经济的发展带来了一系列不确定性的信息，土地利用规划刚性的指标受到挑战。关于土地利用规划刚性与弹性的问题，主要有以下观点：
（1）刚性与弹性相结合的模式。土地利用总体规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。在规划编制过程中应为实施规划留有足够的弹性空间，并制定弹性的实施条件；在规划实施过程中应严格按照规划落实规划的刚性内容，并按规划管理的刚性程序利用规划的弹性空间和弹性实施条件。土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划，才能适应社会主义市场经济发展的需要，增强规划的可操作性。没有一定刚性的规划缺少强制性，不能起到控制作用，难以发挥效力；没有一定弹性的规划缺乏应变能力，控制过死，不能适应社会经济发展的需要。因此，在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200609/6413.htm
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