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新疆生产建设兵团新型城镇化道路解析及其城乡规划体系构建探索
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内容提示：本文首先阐述了兵团的特殊体制、地域分布以及新型城镇化的特殊时代背景,从产业升级、行政推动、区位改善等角度分析兵团新型城镇化的动力机制,进一步研究兵团新型城镇化的现状和特点,并从人口增长、产业发展、行政体制、空间布局、兵地关系五个方面论述了兵团新型城镇化的约束机制及应对策略。在此基础上,进一步探索如何构建与兵团新型城镇化道路相适应的城乡规划体系,提出在兵团、各师、团场、连队各个层面如何系统地进行规划编制和规划管理的具体建议。
2010 年中央新疆工作座谈会以后，新疆进入了快速发展机遇期。以“实现新疆跨越式发展”为目标的众多扶持政策集中出台，同时央企和19 省市的对口援疆工作积极展开。鉴于新疆生产建设兵团( 以下简称兵团) 在新疆的特殊地位与作用，中央新疆工作座谈会明确了国家对自治区的支持政策对兵团同样适用。中央要求兵团以农业现代化为基础、新型工业化为动力，走新型城镇化道路，努力为新疆稳定和发展做出贡献。按照中央要求，兵团提出了“师建城市、团场建镇、整体规划、分步实施、强力推进”的城镇化总体思路。随着一系列扶持政策的实施和多重市场力量的进入，加快了兵团转型发展的速度。兵团的发展将不再沿着原有轨迹运行，而是迈入由第一产业向第二、三产业转型、团场发展模式向城镇发展模式转型的双轨转型跨越式发展时期。（参考《建筑中文网》）
1 兵团城镇化的背景、动力及现状特点
1. 1 兵团城镇化的背景
1. 1. 1 兵团的行政体制背景
新疆生产建设兵团成立于1954 年，承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，是在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区( 以下简称新疆或自治区) 的法律、法规，自行管理内部行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和自治区人民政府双重领导［4］。兵团从行政区划上分为兵团、师、团场、连队四级。兵团下辖13 个农业师，1个建筑工程师; 师以下是团场; 团场以下是连队，连队是兵团最基层的单位，至2010 年底全兵团共有176 个农牧团场、2021 个农牧连队①。兵团是“党政军企”合一的特殊组织: “党”是指兵团自上而下各级党组织，它们发挥着领导核心作用; “政”是指兵团拥有自行管理内部行政司法事务的部分行政权力; “军”是指兵团涵养着一支以民兵为主体的武装力量，行使着保卫边疆、巩固国防的军事职能; “企”是指兵团拥有176 个国有农牧场和上千个独立核算的企业单位，承担着经济建设的职能［3］。兵团是新疆经济建设、社会稳定、民族团结、巩固边防的重要力量。
1. 1. 2 兵团的空间地域分布
新疆兵团地域辽阔，土地面积7. 46 万km2 ，占自治区土地总面积的4. 47%［4］。兵团团场遍布新疆14 个地州市，在全疆87 个县市中有69 个分布着兵团单位，形成了兵团与地方在地域上既犬牙交错、又相对独立的格局( 图1) 。
图1 兵团团场空间地域分布 资料来源: 兵团年鉴2010
从区域分布来看，兵团各师中农四、五、六、七、八、九、十、十二师及建工师位于北疆垦区，农一、二、三、十四师位于南疆垦区，农十三师则位于东疆垦区。各师师部均位于所在地区的中心城市。由于兵团特殊的政治军事要求，兵团农牧团场分布呈明显的“二环一线”型空间布局，即沿塔克拉玛干和古尔班通古特两大沙漠边缘及国境线分布。按地域特征划分，兵团的农牧团场可以分为三类: 第一类是城郊团场，主要分布在天山北麓、准噶尔盆地南缘地带，这类团场距离城市较近，开发较早，农工商业发达，交通便利; 第二类是偏远农场，主要分布于南疆地区，地处塔克拉玛干沙漠和古尔班通古特沙漠的边缘，或天山、昆仑山、阿尔泰山的深谷，这类团场物产丰富，农业发达，但距离中心城市遥远，工商业不发达，交通不便; 第三类是边境团场，兵团共有58 个边境团场，分布于长达2019 公里的边境线上，边境团场资源丰富，农牧业较发达，但自然条件恶劣，二、三产业不发达，科技文化落后［1］。在这三类团场中，城郊团场是近年来兵团城镇化的主力军。
1. 1. 3 兵团新型城镇化的时代背景
对于具有国家战略意义的新疆地区来说，兵团城镇化除了具有促进经济发展的一般功能之外，还具有维护新疆社会稳定、维护祖国领土完整与统一的特殊意义。兵团自成立之初，就承担着屯垦戍边的神圣职责，早期一直是以建设经营农场为主。近年来，随着经济社会的发展，随着兵团新型工业化、农业现代化的推进，兵团要促进经济社会协调发展，履行好党中央赋予维护新疆稳定、巩固祖国边防的神圣职责，就必须实现屯垦戍边方式的转变:从建设经营农场为主过渡到建设经营城镇为主，走具有兵团特色的新型城镇化道路。新型城镇化为屯垦戍边这一千古之策赋予了新的时代内涵。尤其是中央新疆工作座谈会以后，兵团根据中央要求积极推动新型城镇化战略，兵团城镇化进程将进一步加速。特殊的时间、空间及体制背景，决定了兵团城镇化发展道路不同于一般地区的城镇化发展道路。
1. 2 兵团城镇化的动力机制
1. 2. 1 兵团城镇化动力机制特殊性
对中国城镇化的动力机制的理解，可简化为自上而下和自下而上的二元理论模式［5］。自上而下型指国家有计划投资建设新城或扩建旧城以实现乡村—城市转型; 自下而上型以乡村集体或个人为投资主体，通过乡村工业化实现乡村城市化。对于具有特殊体制背景的兵团来说，其城镇化动力机制既遵循一般地区城镇化发展规律，又具有自身的特殊性。
1. 2. 2 产业结构转型是基础动力
自改革开放以后，经济发展和产业结构转型是一般地区城镇化发展的主要动力，兵团的城镇化也不例外。近年来，随着兵团经济发展水平不断提高，生产总值从2000 年的176. 4 亿增长为2010 年的770. 6 亿，年均增长15. 9% ; 产业结构不断优化，第二产业比例从2000 年的27. 5% 上升至2010 年的34. 0% ② ，以农业生产为主体的“屯垦”逐渐向第二三产业为主体的“屯城”转变。城镇化地区居民收入及消费水平不断提高，相对周边非城镇化地区的劳动力就形成了巨大吸引力，推进垦区人口向城市、团场小城镇集中。
1. 2. 3 行政力量推动是核心动力
相对于依靠市场经济力量推进城镇化的一般地区，兵团城镇化的特殊性在于其更加依靠国家的行政力量。作为兵团城镇化主体的农牧团场，不仅承担着聚集人口发展产业的经济职能，更加承担者屯垦戍边保卫国土的军事职能。如果完全依靠市场力量来推动兵团城镇化发展，则难以兼顾促进经济发展和维护国家安全的双重目标，也难以服务于兵团稳疆固疆的历史使命。尤其在当前新疆反恐维稳形势凸显严峻的背景下，中央出台了一系列有利于兵团跨越式发展和长治久安的政策措施，这些政策将成为加快城镇化建设进程的核心推动力量。
1. 2. 4 辖地区位改善是重要动力
兵团团场选址之初，对外为守备边防，对内为加强民族团结，利民而不与民争利，因此大多选择在水土条件较差，较偏远的地区，即使是城郊农场一般也离开城市建成区有一定的距离。近年来，经济社会快速发展，城市建成区快速扩张，很多当年位于城市远郊的农场现在已紧邻城市建成区甚至被城市建成区所包围，土地区位条件改善，经济价值极大提升，而且兵团农场相对滞后的城镇建设又使这些土地几乎没有旧城更新的经济成本和社会成本，成为新一轮城市开发中的“黄金地”。
1. 3 兵团城镇化的现状特点
1. 3. 1 兵团城镇建设概况
1950 年，王震和陶峙岳两位将军决定在石河子建设兵团新城，今天的石河子已建设成为环境优美、特色鲜明的戈壁明珠城市; 1981 年兵团建制恢复以后，经济快速发展，产业结构优化，为推进兵团城镇化提供了必要的经济基础。1997 年，中发［1997］17 号文件要求，参照石河子市管理模式在农一师、农三师、农六师和农十师所在地兴建四个自治区直辖县级市，2004 年1 月，兵团城市阿拉尔、图木舒克、五家渠挂牌，2011 年12 月，北屯市挂牌③。1999 年12 月北泉镇挂牌，这是兵团历史上第一个也是目前为止唯一一个建制镇。除5 个兵团城市和北泉镇以外，兵团还建设了以农十三师大营房区、农七师天北新区为代表的一批兵地共建城区及开发区，并以农牧团场团部为基础持续开展团场小城镇的基础设施建设，不断推进兵团城镇化进程。1. 3. 2 兵团城镇化率较高，城镇化发展速度较快针对兵团特殊体制，根据国家民政部、国家统计局有关设镇标准和兵团城镇人口统计范围，兵团城镇化率计算的城镇人口划分的“镇”不仅包括建制镇，也包括非建制镇。兵团城镇化问题研究的城镇人口统计总体包括兵团和师所属机关、企事业单位在新疆境内县市城区居住的人口，兵团建管的石河子等5 个城市和1 个建制镇城镇人口，兵团辖区内农牧团场团部居住超过3000 人的团场团部和兵团独立工矿区人口。按此方法界定，2009 年兵团城镇人口122. 4 万人，人口城镇化率为47. 6% ④ ，远高于同年新疆39. 9% 的城镇化率，与全国48. 3% 的城镇化率仅差不到1 个百分点⑤。相比兵团在2001年34. 0% 的城镇化率⑥ ，8 年间兵团城镇化率提高了13. 6% ，而同期新疆城镇化率提高了6. 1% ，全国城镇化率提高了10. 6% ，兵团城镇化率增长速度不仅远远高于新疆，也高于全国平均水平。
1 兵团城镇化的背景、动力及现状特点
1. 1 兵团城镇化的背景
1. 1. 1 兵团的行政体制背景
新疆生产建设兵团成立于1954 年，承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，是在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区( 以下简称新疆或自治区) 的法律、法规，自行管理内部行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和自治区人民政府双重领导［4］。兵团从行政区划上分为兵团、师、团场、连队四级。兵团下辖13 个农业师，1个建筑工程师; 师以下是团场; 团场以下是连队，连队是兵团最基层的单位，至2010 年底全兵团共有176 个农牧团场、2021 个农牧连队①。兵团是“党政军企”合一的特殊组织: “党”是指兵团自上而下各级党组织，它们发挥着领导核心作用; “政”是指兵团拥有自行管理内部行政司法事务的部分行政权力; “军”是指兵团涵养着一支以民兵为主体的武装力量，行使着保卫边疆、巩固国防的军事职能; “企”是指兵团拥有176 个国有农牧场和上千个独立核算的企业单位，承担着经济建设的职能［3］。兵团是新疆经济建设、社会稳定、民族团结、巩固边防的重要力量。
1. 1. 2 兵团的空间地域分布
新疆兵团地域辽阔，土地面积7. 46 万km2 ，占自治区土地总面积的4. 47%［4］。兵团团场遍布新疆14 个地州市，在全疆87 个县市中有69 个分布着兵团单位，形成了兵团与地方在地域上既犬牙交错、又相对独立的格局( 图1) 。
图1 兵团团场空间地域分布 资料来源: 兵团年鉴2010
从区域分布来看，兵团各师中农四、五、六、七、八、九、十、十二师及建工师位于北疆垦区，农一、二、三、十四师位于南疆垦区，农十三师则位于东疆垦区。各师师部均位于所在地区的中心城市。由于兵团特殊的政治军事要求，兵团农牧团场分布呈明显的“二环一线”型空间布局，即沿塔克拉玛干和古尔班通古特两大沙漠边缘及国境线分布。按地域特征划分，兵团的农牧团场可以分为三类: 第一类是城郊团场，主要分布在天山北麓、准噶尔盆地南缘地带，这类团场距离城市较近，开发较早，农工商业发达，交通便利; 第二类是偏远农场，主要分布于南疆地区，地处塔克拉玛干沙漠和古尔班通古特沙漠的边缘，或天山、昆仑山、阿尔泰山的深谷，这类团场物产丰富，农业发达，但距离中心城市遥远，工商业不发达，交通不便; 第三类是边境团场，兵团共有58 个边境团场，分布于长达2019 公里的边境线上，边境团场资源丰富，农牧业较发达，但自然条件恶劣，二、三产业不发达，科技文化落后［1］。在这三类团场中，城郊团场是近年来兵团城镇化的主力军。
1. 1. 3 兵团新型城镇化的时代背景
对于具有国家战略意义的新疆地区来说，兵团城镇化除了具有促进经济发展的一般功能之外，还具有维护新疆社会稳定、维护祖国领土完整与统一的特殊意义。兵团自成立之初，就承担着屯垦戍边的神圣职责，早期一直是以建设经营农场为主。近年来，随着经济社会的发展，随着兵团新型工业化、农业现代化的推进，兵团要促进经济社会协调发展，履行好党中央赋予维护新疆稳定、巩固祖国边防的神圣职责，就必须实现屯垦戍边方式的转变:从建设经营农场为主过渡到建设经营城镇为主，走具有兵团特色的新型城镇化道路。新型城镇化为屯垦戍边这一千古之策赋予了新的时代内涵。尤其是中央新疆工作座谈会以后，兵团根据中央要求积极推动新型城镇化战略，兵团城镇化进程将进一步加速。特殊的时间、空间及体制背景，决定了兵团城镇化发展道路不同于一般地区的城镇化发展道路。
1. 2 兵团城镇化的动力机制
1. 2. 1 兵团城镇化动力机制特殊性
对中国城镇化的动力机制的理解，可简化为自上而下和自下而上的二元理论模式［5］。自上而下型指国家有计划投资建设新城或扩建旧城以实现乡村—城市转型; 自下而上型以乡村集体或个人为投资主体，通过乡村工业化实现乡村城市化。对于具有特殊体制背景的兵团来说，其城镇化动力机制既遵循一般地区城镇化发展规律，又具有自身的特殊性。
1. 2. 2 产业结构转型是基础动力
自改革开放以后，经济发展和产业结构转型是一般地区城镇化发展的主要动力，兵团的城镇化也不例外。近年来，随着兵团经济发展水平不断提高，生产总值从2000 年的176. 4 亿增长为2010 年的770. 6 亿，年均增长15. 9% ; 产业结构不断优化，第二产业比例从2000 年的27. 5% 上升至2010 年的34. 0% ② ，以农业生产为主体的“屯垦”逐渐向第二三产业为主体的“屯城”转变。城镇化地区居民收入及消费水平不断提高，相对周边非城镇化地区的劳动力就形成了巨大吸引力，推进垦区人口向城市、团场小城镇集中。
1. 2. 3 行政力量推动是核心动力
相对于依靠市场经济力量推进城镇化的一般地区，兵团城镇化的特殊性在于其更加依靠国家的行政力量。作为兵团城镇化主体的农牧团场，不仅承担着聚集人口发展产业的经济职能，更加承担者屯垦戍边保卫国土的军事职能。如果完全依靠市场力量来推动兵团城镇化发展，则难以兼顾促进经济发展和维护国家安全的双重目标，也难以服务于兵团稳疆固疆的历史使命。尤其在当前新疆反恐维稳形势凸显严峻的背景下，中央出台了一系列有利于兵团跨越式发展和长治久安的政策措施，这些政策将成为加快城镇化建设进程的核心推动力量。
1. 2. 4 辖地区位改善是重要动力
兵团团场选址之初，对外为守备边防，对内为加强民族团结，利民而不与民争利，因此大多选择在水土条件较差，较偏远的地区，即使是城郊农场一般也离开城市建成区有一定的距离。近年来，经济社会快速发展，城市建成区快速扩张，很多当年位于城市远郊的农场现在已紧邻城市建成区甚至被城市建成区所包围，土地区位条件改善，经济价值极大提升，而且兵团农场相对滞后的城镇建设又使这些土地几乎没有旧城更新的经济成本和社会成本，成为新一轮城市开发中的“黄金地”。
1. 3 兵团城镇化的现状特点
1. 3. 1 兵团城镇建设概况
1950 年，王震和陶峙岳两位将军决定在石河子建设兵团新城，今天的石河子已建设成为环境优美、特色鲜明的戈壁明珠城市; 1981 年兵团建制恢复以后，经济快速发展，产业结构优化，为推进兵团城镇化提供了必要的经济基础。1997 年，中发［1997］17 号文件要求，参照石河子市管理模式在农一师、农三师、农六师和农十师所在地兴建四个自治区直辖县级市，2004 年1 月，兵团城市阿拉尔、图木舒克、五家渠挂牌，2011 年12 月，北屯市挂牌③。1999 年12 月北泉镇挂牌，这是兵团历史上第一个也是目前为止唯一一个建制镇。除5 个兵团城市和北泉镇以外，兵团还建设了以农十三师大营房区、农七师天北新区为代表的一批兵地共建城区及开发区，并以农牧团场团部为基础持续开展团场小城镇的基础设施建设，不断推进兵团城镇化进程。1. 3. 2 兵团城镇化率较高，城镇化发展速度较快针对兵团特殊体制，根据国家民政部、国家统计局有关设镇标准和兵团城镇人口统计范围，兵团城镇化率计算的城镇人口划分的“镇”不仅包括建制镇，也包括非建制镇。兵团城镇化问题研究的城镇人口统计总体包括兵团和师所属机关、企事业单位在新疆境内县市城区居住的人口，兵团建管的石河子等5 个城市和1 个建制镇城镇人口，兵团辖区内农牧团场团部居住超过3000 人的团场团部和兵团独立工矿区人口。按此方法界定，2009 年兵团城镇人口122. 4 万人，人口城镇化率为47. 6% ④ ，远高于同年新疆39. 9% 的城镇化率，与全国48. 3% 的城镇化率仅差不到1 个百分点⑤。相比兵团在2001年34. 0% 的城镇化率⑥ ，8 年间兵团城镇化率提高了13. 6% ，而同期新疆城镇化率提高了6. 1% ，全国城镇化率提高了10. 6% ，兵团城镇化率增长速度不仅远远高于新疆，也高于全国平均水平。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201211/15166.htm
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