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关于垦地合作建设工业园区的调查和思考
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内容提示：按照广西壮族自治区党委、政府关于充分利用国有农林场土地推进工业化城镇化的战略部署,广西农垦确定了"整合资源、调整结构、优化产业、大力发展园区经济"的战略思路,从自办明阳工业区,到跟地方政府合作开发建设工业园区
按照广西壮族自治区党委、政府关于充分利用国有农林场土地推进工业化城镇化的战略部署，广西农垦确定了“整合资源、调整结构、优化产业、大力发展园区经济”的战略思路，从自办明阳工业区，到跟地方政府合作开发建设工业园区（下称“园区”），已经历了五年多的艰辛探索，其中的得失和经验值得认真思考。（参考《建筑中文网》）
一、合作建设园区概况
自治区党委、政府《关于深化广西农垦管理体制改革的若干意见》（桂发 [2006]11 号）、《广西壮族自治区人民政府印发关于授予自治区农垦局相关管理职能和落实有关政策实施方案的通知》（桂政发［2006］29 号）文件下发以来，垦区共规划和建设了自治区和农垦局层面的产业园区 5 家（其中与地方合作的有柳州新兴、贵港西江、北部湾园区 3家），海外 1 家，区域层面的特色集中区 7 家（均策划与地方合作共建）。
统计表明，2009 年广西农垦工业园区实现经营总收入 344.09 亿元，占垦区的 69.2%；完成生产总值 137.28 亿元，占垦区的 71.1%；完成固定资产投资 82.23 亿元，占垦区的 81.3%。
实践证明：垦地合作开发建设园区，是广西农垦深入实施工业化城镇化战略的必然要求；是扩大招商引资全方位承接产业转移的迫切需要；是加快园区建设、提高园区开放服务和管理水平的现实要求；是垦地资源共享、优势互补、利益均沾、合作共赢，培育农垦新的经济增长点的内在要求。
二、合作的主要内容
（一）约定合作的基本事项。农垦局与北海市的《战略合作协议》约定：农垦局支持北海市政府将通过调处和裁决取得的农场土地，主要用于北海林浆纸一体化项目原料基地、农垦北部湾产业园区等方面建设。北海市将广西农垦北部湾产业园区的建设纳入铁山港区开发建设总体规划中，园区基础设施按纳入沿海基础设施大会战配套建设及自治区北部湾基础设施建设计划。同时依法提供适当岸线及作业区用地。双方加强项目审批方面的合作，共同招商引资，共同向外推介招商项目。农垦局与贵港市的战略合作《备忘录》约定：对于农垦国有土地，环路以内由贵港市政府规划开发，环路以外由农垦局规划开发。
（二）建立垦地联动的管理机构。
一是成立合资公司。柳州新兴园区于 2009 年 9 月由农垦新兴开发公司出资 510 万元（占股本 51%）、柳江县园区投资公司出资 490 万元（占股本 49%）共同成立“柳江新兴投资开发建设有限责任公司”，一起招商引资，一起开发建设四方塘片区，一起管理服务；商定今后按 29 号文件规定的增量税收分成比例（农垦取得增量地方税的 50%）进行分红；未来双方的增资将不影响分红的比例。2008 年 8 月，由广西农垦贵港西江开发投资公司出资 60%，贵港的两家合作单位共出资 40%，三方合作成立“广西贵垦建设投资有限责任公司”，作为西江产业园区的开发主体，商定园区收益（土地出让金、税收等）按出资比例分配。
二是成立联合规划小组。由农垦园区开发公司与市县相关部门组成，负责对由双方各自委托编制的园区总体规划、土地规划进行衔接修编协调调整报批。以柳州新兴园区为例，目前包括新扩展范围在内的整个园区建设总体规划已经获得柳江县政府的批准，土地利用总体规划已上报自治区政府审批。
三是成立联合招商小组。围绕同一园区，参加各种投资贸易洽谈会、招商会等招商活动，形成开展招商引资的合力。
（三）构建新的投融资体系。一是合资公司按市场化方式操作，由其统一承担筹融资平台的功能，统一承担债权债务责任，“政府引导、市场运行”。二是实行基础设施与项目投融资的“代建制”和 BT 方式。柳州新兴园区的业主公司与柳州市建设投资公司签订《委托代建合同》；同时，代建人与广西区三建公司签订该项目的 BT（投资 - 回购）合同：由施工方自筹资金先行建设，建设方（委托方）承诺在工程竣工验收合格后，以该开发土地将来可取得的出让价款按约定时间分阶段回购。
三、基本经验
( 一 ) 树立合作共赢的理念是前提和基础共同的发展需要是合作的基础。垦地要又好又快发展都离不开园区。农垦的土地资源优势如果不通过园区项目开发将它转化为资本资金，它也就难以体现其资产的价值属性；地方政府如果解决不了土地资源的制约瓶颈，也难以获得更大的发展空间。垦地合作开发建设产业园区，将注资授权和利益分配作为主要的维系纽带，能充分调动地方政府的积极性和主观能动性，就找到了围绕土地利用和招商实现农垦和地方政府合作的切入点。
（二）搭建有效平台是合作共建的重要内容西江园区：借助贵港市江南工业区的牌子，组建合作公司，人员来自合作的三方单位，通过人力资源整合，基本解决了园区建设的管理人才和人力资源问题，形成了合作共管、共同投入、风险共担、利益共享的管理体制和运行机制，保障了园区工作有序推进。
新兴园区：合资公司采用代建制、BT 方式，确定合资比例和各方责权利，细化了合作的内容，使双方的管理、服务和融资的触角都大大延伸，无形中扩大双方的权利和利益范围。同时有利于促成 29号文件规定政策的实际到位。
四、存在问题
（一）合作开发无先例可鉴。综观全国，农垦与地方政府合作建设园区不多见，因此广西农垦在这方面缺乏可资借鉴的经验和先例，很多事情和措施处于试验和探索之中。对于探索出的经验教训，亟待及时加以总结，将其上升到政策层面，否则垦地合作园区就仍将继续处于政策边缘化状态。
（二）体制机制有待完善。垦地合作的园区投资开发建设公司，它的垦地出资公司分别有着自己的背景和管理体制。只有垦地出资公司各自的管理体制顺畅了，相互之间能够互通互融，园区才能高效运转。目前政府方的出资公司仍然存在着充分给其简政放权的问题；农垦局的出资公司更存在对其充分争取权利、授权、放权和用权的问题，同时还存在如何处理好出资公司与所在农场关系的问题。目前垦地双方于此并未形成专门的管理体制和运行机制，故而在开发中常有摩擦。
（三）资金短缺。垦地合作园区起步晚，基础设施滞后，需要大量投入进行设施配套。按常规，1平方公里的前期开发投入需 1.5 亿元至 3 亿元。从目前情况看，资金来源基本依赖政府和农垦集团公司的注资拨借款（含土地出让金和税收返还用于园区）及银行贷款。受制于农垦局及市县政府财力，园区的资金缺口巨大，运作维艰。合作成立的投资公司，不但受土地储备职能的限制，而且受建设项目和巨额出让金的限制，目前还无法将园区土地作为国家资本金直接注资到自身名下。缺乏可资运作的土地资产，即缺乏筹融资平台，园区时常处于资金饥渴状态。
（四）招商滞后。一是因资金短缺，影响了基础设施配套；二因全球范围金融危机持续影响，项目业主产品销售、资金运营困难，投资步伐放缓，致使垦地合作园区自 2008 年以来普遍面临好商难招、或无商可招的困难局面。
五、促进合作加快发展的建议
今后一个时期，经济环境仍然困难和复杂，但机遇是主要的。一是中国 - 东盟自贸区建成，国际合作将日益深化；二是北部湾经济区发展规划上升为国家战略，国家鼓励东部产业和外资向中西部地区转移，重大项目布局将充分支持广西；三是国家保增长扩内需的政策、广西 6000 亿元投资计划有利于拉动投资。因此垦地合作前景光明。
（一）争取自治区层面扶持垦地合作的政策。垦地合作建设园区具有显著的优越性和发展潜力，为此，应积极争取自治区党委、政府就垦地合作建设园区出台专门的政策性文件，规定合作原则和带有共性的办事规程；特别是在国有土地出让金直接注资到园区公司的问题上，为垦地合作建设的园区提供有力的政策保障。
（二）协力完善体制机制。按照“统一口径、各管一头”的原则，由地方政府和农垦局（农垦集团公司）分头理顺各自的内部管理体制。地方政府应该给己方的园区管委会集中放权、简化审批程序；农垦局对于己方的园区管理机构更应充分授权、放权，实现在垦区内无障碍办公。同时，农垦局还应制定《农垦园区管理办法》，不仅要明文规定农垦局（农垦集团）与园区的关系，还要充分明确农垦方园区出资公司与所在农场的利益关系。
一、合作建设园区概况
自治区党委、政府《关于深化广西农垦管理体制改革的若干意见》（桂发 [2006]11 号）、《广西壮族自治区人民政府印发关于授予自治区农垦局相关管理职能和落实有关政策实施方案的通知》（桂政发［2006］29 号）文件下发以来，垦区共规划和建设了自治区和农垦局层面的产业园区 5 家（其中与地方合作的有柳州新兴、贵港西江、北部湾园区 3家），海外 1 家，区域层面的特色集中区 7 家（均策划与地方合作共建）。
统计表明，2009 年广西农垦工业园区实现经营总收入 344.09 亿元，占垦区的 69.2%；完成生产总值 137.28 亿元，占垦区的 71.1%；完成固定资产投资 82.23 亿元，占垦区的 81.3%。
实践证明：垦地合作开发建设园区，是广西农垦深入实施工业化城镇化战略的必然要求；是扩大招商引资全方位承接产业转移的迫切需要；是加快园区建设、提高园区开放服务和管理水平的现实要求；是垦地资源共享、优势互补、利益均沾、合作共赢，培育农垦新的经济增长点的内在要求。
二、合作的主要内容
（一）约定合作的基本事项。农垦局与北海市的《战略合作协议》约定：农垦局支持北海市政府将通过调处和裁决取得的农场土地，主要用于北海林浆纸一体化项目原料基地、农垦北部湾产业园区等方面建设。北海市将广西农垦北部湾产业园区的建设纳入铁山港区开发建设总体规划中，园区基础设施按纳入沿海基础设施大会战配套建设及自治区北部湾基础设施建设计划。同时依法提供适当岸线及作业区用地。双方加强项目审批方面的合作，共同招商引资，共同向外推介招商项目。农垦局与贵港市的战略合作《备忘录》约定：对于农垦国有土地，环路以内由贵港市政府规划开发，环路以外由农垦局规划开发。
（二）建立垦地联动的管理机构。
一是成立合资公司。柳州新兴园区于 2009 年 9 月由农垦新兴开发公司出资 510 万元（占股本 51%）、柳江县园区投资公司出资 490 万元（占股本 49%）共同成立“柳江新兴投资开发建设有限责任公司”，一起招商引资，一起开发建设四方塘片区，一起管理服务；商定今后按 29 号文件规定的增量税收分成比例（农垦取得增量地方税的 50%）进行分红；未来双方的增资将不影响分红的比例。2008 年 8 月，由广西农垦贵港西江开发投资公司出资 60%，贵港的两家合作单位共出资 40%，三方合作成立“广西贵垦建设投资有限责任公司”，作为西江产业园区的开发主体，商定园区收益（土地出让金、税收等）按出资比例分配。
二是成立联合规划小组。由农垦园区开发公司与市县相关部门组成，负责对由双方各自委托编制的园区总体规划、土地规划进行衔接修编协调调整报批。以柳州新兴园区为例，目前包括新扩展范围在内的整个园区建设总体规划已经获得柳江县政府的批准，土地利用总体规划已上报自治区政府审批。
三是成立联合招商小组。围绕同一园区，参加各种投资贸易洽谈会、招商会等招商活动，形成开展招商引资的合力。
（三）构建新的投融资体系。一是合资公司按市场化方式操作，由其统一承担筹融资平台的功能，统一承担债权债务责任，“政府引导、市场运行”。二是实行基础设施与项目投融资的“代建制”和 BT 方式。柳州新兴园区的业主公司与柳州市建设投资公司签订《委托代建合同》；同时，代建人与广西区三建公司签订该项目的 BT（投资 - 回购）合同：由施工方自筹资金先行建设，建设方（委托方）承诺在工程竣工验收合格后，以该开发土地将来可取得的出让价款按约定时间分阶段回购。
三、基本经验
( 一 ) 树立合作共赢的理念是前提和基础共同的发展需要是合作的基础。垦地要又好又快发展都离不开园区。农垦的土地资源优势如果不通过园区项目开发将它转化为资本资金，它也就难以体现其资产的价值属性；地方政府如果解决不了土地资源的制约瓶颈，也难以获得更大的发展空间。垦地合作开发建设产业园区，将注资授权和利益分配作为主要的维系纽带，能充分调动地方政府的积极性和主观能动性，就找到了围绕土地利用和招商实现农垦和地方政府合作的切入点。
（二）搭建有效平台是合作共建的重要内容西江园区：借助贵港市江南工业区的牌子，组建合作公司，人员来自合作的三方单位，通过人力资源整合，基本解决了园区建设的管理人才和人力资源问题，形成了合作共管、共同投入、风险共担、利益共享的管理体制和运行机制，保障了园区工作有序推进。
新兴园区：合资公司采用代建制、BT 方式，确定合资比例和各方责权利，细化了合作的内容，使双方的管理、服务和融资的触角都大大延伸，无形中扩大双方的权利和利益范围。同时有利于促成 29号文件规定政策的实际到位。
四、存在问题
（一）合作开发无先例可鉴。综观全国，农垦与地方政府合作建设园区不多见，因此广西农垦在这方面缺乏可资借鉴的经验和先例，很多事情和措施处于试验和探索之中。对于探索出的经验教训，亟待及时加以总结，将其上升到政策层面，否则垦地合作园区就仍将继续处于政策边缘化状态。
（二）体制机制有待完善。垦地合作的园区投资开发建设公司，它的垦地出资公司分别有着自己的背景和管理体制。只有垦地出资公司各自的管理体制顺畅了，相互之间能够互通互融，园区才能高效运转。目前政府方的出资公司仍然存在着充分给其简政放权的问题；农垦局的出资公司更存在对其充分争取权利、授权、放权和用权的问题，同时还存在如何处理好出资公司与所在农场关系的问题。目前垦地双方于此并未形成专门的管理体制和运行机制，故而在开发中常有摩擦。
（三）资金短缺。垦地合作园区起步晚，基础设施滞后，需要大量投入进行设施配套。按常规，1平方公里的前期开发投入需 1.5 亿元至 3 亿元。从目前情况看，资金来源基本依赖政府和农垦集团公司的注资拨借款（含土地出让金和税收返还用于园区）及银行贷款。受制于农垦局及市县政府财力，园区的资金缺口巨大，运作维艰。合作成立的投资公司，不但受土地储备职能的限制，而且受建设项目和巨额出让金的限制，目前还无法将园区土地作为国家资本金直接注资到自身名下。缺乏可资运作的土地资产，即缺乏筹融资平台，园区时常处于资金饥渴状态。
（四）招商滞后。一是因资金短缺，影响了基础设施配套；二因全球范围金融危机持续影响，项目业主产品销售、资金运营困难，投资步伐放缓，致使垦地合作园区自 2008 年以来普遍面临好商难招、或无商可招的困难局面。
五、促进合作加快发展的建议
今后一个时期，经济环境仍然困难和复杂，但机遇是主要的。一是中国 - 东盟自贸区建成，国际合作将日益深化；二是北部湾经济区发展规划上升为国家战略，国家鼓励东部产业和外资向中西部地区转移，重大项目布局将充分支持广西；三是国家保增长扩内需的政策、广西 6000 亿元投资计划有利于拉动投资。因此垦地合作前景光明。
（一）争取自治区层面扶持垦地合作的政策。垦地合作建设园区具有显著的优越性和发展潜力，为此，应积极争取自治区党委、政府就垦地合作建设园区出台专门的政策性文件，规定合作原则和带有共性的办事规程；特别是在国有土地出让金直接注资到园区公司的问题上，为垦地合作建设的园区提供有力的政策保障。
（二）协力完善体制机制。按照“统一口径、各管一头”的原则，由地方政府和农垦局（农垦集团公司）分头理顺各自的内部管理体制。地方政府应该给己方的园区管委会集中放权、简化审批程序；农垦局对于己方的园区管理机构更应充分授权、放权，实现在垦区内无障碍办公。同时，农垦局还应制定《农垦园区管理办法》，不仅要明文规定农垦局（农垦集团）与园区的关系，还要充分明确农垦方园区出资公司与所在农场的利益关系。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201011/14517.htm
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