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加强工业园区土地管理刻不容缓
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工业项目入驻规划的工业园区,政府在基础设施投入、废水废气治理、工业资源整合、节约使用土地、降低行政成本各方面无疑会收到费省效宏的效果。但是,近年来,由于工业园区设置过多过滥,加上日常管理的放任和混乱,工业园区成了疯狂圈地、乱占耕地的代名词,大有谈虎色变之恐惧。规范工业园区建设用地管理秩序,是落实好最严格的耕地保护制度,实现土地集约和节约利用的重要措施。（参考《建筑中文网》）
1 存在的问题
1.1 规划
以领导意图为中心,随意性大,修改频繁。工业园区,应该说是20世纪90年代初才发展起来的新生事物。对工业园区的建设用地规划,地方政府应该结合本地区的交通条件、经济基础、资源优势及工业发展方向等因素进行综合分析,按“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的工作方针科学决策,合理布局。然而,现实中工业园区的规划,着重体现的是地方主要领导意图,把按“首长意图”规划放在了首位。在工业园区规划中,通常存在以下病症:①规划依据错位。工业园区的规划选址、用地规模、产业布局等规划方案的编制,常常依据某领导主持的一个会议纪要甚至“一句话”,缺乏强有力的技术支撑,更谈不上民主规划、务实规划;②规划审批权力下放,上级政府对下级政府监管失控。通常,工业园区建设规划审批权在县级政府,县长或县委书记主持决策,一个按主要领导意图编制的规划,无论你怎么评审,没有通不过的。这种审批制度容易造成上级政府对下级政府园区规划监管失控,助长形式主义和官僚主义;③土地利用规划跟着园区建设规划跑。在多数县长或县委书记心目中,土地利用规划远不及园区建设规划重要,错误的认为园区建设规划对县级政府来讲,是建设实施中应当遵循的规划,具有指导性、适用性、刚性;而土地利用规划是部门规划,对政府实施园区建设的约束力不强,是形式上的规划,软规划。在这种指导思想影响下,两个规划本末倒置;④土地利用规划修改频繁,弹性大,刚性减弱。在地方政府招商引资饥渴的背景下,规划跟着项目走,投资业主自行规划现象在基层很突出,项目业主想在哪里建,县政府就着手修改那个地方的规划,政府围拢业主转,规划围拢项目转,以至规划管理失控,园区建成后,农村不像农村,园区不像园区,城镇不像城镇,土地资源浪费,政府投入增大。
1.2 征地
贪大求洋,闲置浪费,土地有效利用率低。工业项目入驻工业园区不同于大移民搬迁征地,也不同于城市建设成片开发土地,工业园区的各项目用地的时间相对分散,每个项目因产业结构、投资金额、市场需求等因素不同,用地规模度差异很大,用地规律性、周期性不强,政府难以预测年度土地投放数量。因此,对工业园区的征地,应该是在县级政府完成基础设施建设和配套任务后,实行按项目分期征地,分期供应。实践中,县级政府常常是先征上一大片土地,先圈起来后,再去招商引资,“等米下锅”。在本身无项目、缺资金的窘境下,一些地方征地又常常贪大求洋,动辄征收数百亩、数千亩。“先征后用”带来一些具体问题:①大征地大拆迁,造成失地农民数量猛增,农村剩余劳动力转移安置压力增大,加上农民的补偿资金很难全部到位,土地征收后,长时间得不到有效利用,容易诱发征地安置矛盾突出,影响社会稳定;②建设项目业主在使用土地时,为降低取得土地成本,按唯我所用的原则挑选土地,将不好利用的边角地留给政府,造成了土地资源的闲置浪费,有效利用率下降。
1.3 监管
体制不顺,执法乏力,管理流于形式。几乎所有的工业园区都成立了“园区管委会”或类似管理机构,“园区管委会”下设“园区开发公司”。园区管委会领导通常是县级或县以上实职领导兼任,很明显,“园区开发公司”是管委会直接领导的官办公司,具有相对的独立性、封闭性。在这种体制下,地方政府执法部门根本无法对园区实施监管,你去查他,就是“犯上”。出于自我保护,同级土地行政主管部门只好听之任之。上级行政执法部门对园区的监管更是鞭长莫及,除非问题恶化、媒体暴光或群众集访、聚众闹事后才出面解决。在工业园区,入驻企业90%以上存在着违法或违规用地行为,或未批先建;或拖欠出让土地综合价金;或不按规划用途使用土地;或土地闲置荒芜等等。园区用地管理的紊乱,影响的不仅是园区的土地资源和资产管理,而且还干扰了园区以外的土地管理的正常秩序,影响了政府守法、执法、护法形象。
2 产生问题的根源
国土资源部执法监察局局长张新宝曾说过,执法部门发现,在目前的土地使用中政府违法带有普遍性,“凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府或相关领导”。地方政府作为园区管理者、经营者,其责任更是首当其冲。究其根源,主要体现在以下4个方面:
2.1 经济基础差,致富心切,患招商引资饥渴症
在“无农不稳、无工不兴”的思想指导下,大力发展工业、兴办企业成为一种热潮,特别是在经济落后的地区,似乎发展工业是快速增加财政收入、引领地方经济治穷致富的“救命稻草”。为发展工业,一些地方政府兴师动众,或南上北下,或东进西赴大搞招商引资,层层下达招商引资任务,全民招商。有的政府要求农民解放思想,树立“解放思想就是舍得让利”观念,要求能让则让尽量让。在地方政府出台的招商引资一揽子优惠政策中,土地优惠最直接、最实在,由此付出的代价是大片耕地被低价征收、圈占,农民合法利益屡遭侵犯,招商引资走入“政府请客,农民买单”的怪圈。
2.2 法制观念淡漠,权力意识膨胀,以权压法现象突出
《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《刑法》等法律法规,对保护耕地,依法用地作了严格规定;监察部、国土资源部出台了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》,对违反土地管理规定的责任人明确严厉的处分办法;温家宝总理曾多次强调,要实行最严格的土地管理制度。应该说,我们国家的管理土地法制是健全的,最高层领导人对土地管理工作是高度重视的,但到了基层却变了调,走了样。一个根本的原因是领导法制观念淡薄,带头违法,以言代法,以权压法。一些地方领导公然藐视法律,恣意践踏法律。
2.3 执法不到位,处罚对事不对人,没有达到惩戒教育的目的
工业园区土地管理混乱决不是一个地区、一个时期的个别现象,具有普遍性和共同性。医治工业园区违法用地顽疾,需要出实招,下猛药。而事实上,我们对园区土地违法行为的处理是轻描淡写,隔靴搔痒,对事不对人。执法、执律不到位,必然禁而不止;政令不通,必然违法用地泛滥。
3 治理对策
3.1 严格工业园区规划审批,强化规划的龙头作用
工业园区规划是统筹工业建设用地管理、促进工业经济发展的总开关。在一定区域合理设置工业园区,是工业经济发展和集约利用土地的必然要求。工业园区布点、用地规模等审批权必须上收,放在省级政府。园区规划一经审批,其效力上升为法律强制性,各级党委、政府务必敬重、遵守,不得逾越红线。工业项目建设,无论什么性质,无论规模大小,原则上都要进入规划的工业园区,严禁乱铺摊子;对个别占地面积小,无污染,不影响土地利用总体规划实施,不进入工业园区的项目,地方政府要作出专题论证,逐级上报审批,未经批准,不得上报用地审批材料。省级以上政府要硬化、细化规划修改管理措施,增强修改规划的刚性约束,杜绝规划跟着项目走。对采取弄虚作假、欺上瞒下等手段骗取修改规划的,要追究主要领导和经办人员的法律责任和纪律责任。
3.2 改进园区用地审批办法,提高土地集约利用水平
造成工业园区圈地、闲置浪费土地,一个重要的原因是用地审批把关不严,放任基层粗放用地。现实中,项目作秀,资金做假,规划跟着批地跑,用地全凭业主报,比比皆是,如此批地、供地、管地,怎会不闲置?因此,各级土地行政主管部门要严格批准用地事前审查、事后稽查,强化审批各环节责任,加大行政监察力度,建立错案追究制度、问责制度、通报制度。如果我们都恪守职责,尽责尽力,建立一个良好的工业园区用地秩序应该不难。
3.3 彻底理顺土地管理体制,强化执法监察队伍建设
目前,土地管理体制不伦不类,省级土地行政主管部门管“帽子”,县级政府管“票子”,这种管理体制虽比前些年有所进步,但仍不能满足土地执法监察工作开展的需要。对类似工业园区的地方政府“首长工程”、“形象工程”,同级土地行政主管部门根本无力查处,因为你吃饭的钱、办案的钱都得地方政府出,想想看,地方政府会出钱让你去查处他吗?体制不顺,腰板不硬,底气不足。地方政府有很多违法用地行为,当地土地行政主管部门是知晓的,但不敢理直气壮地去制止、查办,甚至有的时候上级部门来调查,当地土地行政管理部门还要想方设法去说情,去开脱,上级主管部门看到自己的下级部门在夹缝中左右为难,有的案件也就不了了之。这样一来,查处违法占地步入怪圈,违法的继续违法,执法绕道执法,落实最严格的耕地保护制度成了一句空话。彻底解决“两头管”的现状,实行上级行政主管部门对下级土地行政主管部门完全意义上的直管,有利于基层土地行政主管部门摆脱当前执法监察的被动局面,有利于土地管理政策法规的全面落实。
1 存在的问题
1.1 规划
以领导意图为中心,随意性大,修改频繁。工业园区,应该说是20世纪90年代初才发展起来的新生事物。对工业园区的建设用地规划,地方政府应该结合本地区的交通条件、经济基础、资源优势及工业发展方向等因素进行综合分析,按“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的工作方针科学决策,合理布局。然而,现实中工业园区的规划,着重体现的是地方主要领导意图,把按“首长意图”规划放在了首位。在工业园区规划中,通常存在以下病症:①规划依据错位。工业园区的规划选址、用地规模、产业布局等规划方案的编制,常常依据某领导主持的一个会议纪要甚至“一句话”,缺乏强有力的技术支撑,更谈不上民主规划、务实规划;②规划审批权力下放,上级政府对下级政府监管失控。通常,工业园区建设规划审批权在县级政府,县长或县委书记主持决策,一个按主要领导意图编制的规划,无论你怎么评审,没有通不过的。这种审批制度容易造成上级政府对下级政府园区规划监管失控,助长形式主义和官僚主义;③土地利用规划跟着园区建设规划跑。在多数县长或县委书记心目中,土地利用规划远不及园区建设规划重要,错误的认为园区建设规划对县级政府来讲,是建设实施中应当遵循的规划,具有指导性、适用性、刚性;而土地利用规划是部门规划,对政府实施园区建设的约束力不强,是形式上的规划,软规划。在这种指导思想影响下,两个规划本末倒置;④土地利用规划修改频繁,弹性大,刚性减弱。在地方政府招商引资饥渴的背景下,规划跟着项目走,投资业主自行规划现象在基层很突出,项目业主想在哪里建,县政府就着手修改那个地方的规划,政府围拢业主转,规划围拢项目转,以至规划管理失控,园区建成后,农村不像农村,园区不像园区,城镇不像城镇,土地资源浪费,政府投入增大。
1.2 征地
贪大求洋,闲置浪费,土地有效利用率低。工业项目入驻工业园区不同于大移民搬迁征地,也不同于城市建设成片开发土地,工业园区的各项目用地的时间相对分散,每个项目因产业结构、投资金额、市场需求等因素不同,用地规模度差异很大,用地规律性、周期性不强,政府难以预测年度土地投放数量。因此,对工业园区的征地,应该是在县级政府完成基础设施建设和配套任务后,实行按项目分期征地,分期供应。实践中,县级政府常常是先征上一大片土地,先圈起来后,再去招商引资,“等米下锅”。在本身无项目、缺资金的窘境下,一些地方征地又常常贪大求洋,动辄征收数百亩、数千亩。“先征后用”带来一些具体问题:①大征地大拆迁,造成失地农民数量猛增,农村剩余劳动力转移安置压力增大,加上农民的补偿资金很难全部到位,土地征收后,长时间得不到有效利用,容易诱发征地安置矛盾突出,影响社会稳定;②建设项目业主在使用土地时,为降低取得土地成本,按唯我所用的原则挑选土地,将不好利用的边角地留给政府,造成了土地资源的闲置浪费,有效利用率下降。
1.3 监管
体制不顺,执法乏力,管理流于形式。几乎所有的工业园区都成立了“园区管委会”或类似管理机构,“园区管委会”下设“园区开发公司”。园区管委会领导通常是县级或县以上实职领导兼任,很明显,“园区开发公司”是管委会直接领导的官办公司,具有相对的独立性、封闭性。在这种体制下,地方政府执法部门根本无法对园区实施监管,你去查他,就是“犯上”。出于自我保护,同级土地行政主管部门只好听之任之。上级行政执法部门对园区的监管更是鞭长莫及,除非问题恶化、媒体暴光或群众集访、聚众闹事后才出面解决。在工业园区,入驻企业90%以上存在着违法或违规用地行为,或未批先建;或拖欠出让土地综合价金;或不按规划用途使用土地;或土地闲置荒芜等等。园区用地管理的紊乱,影响的不仅是园区的土地资源和资产管理,而且还干扰了园区以外的土地管理的正常秩序,影响了政府守法、执法、护法形象。
2 产生问题的根源
国土资源部执法监察局局长张新宝曾说过,执法部门发现,在目前的土地使用中政府违法带有普遍性,“凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府或相关领导”。地方政府作为园区管理者、经营者,其责任更是首当其冲。究其根源,主要体现在以下4个方面:
2.1 经济基础差,致富心切,患招商引资饥渴症
在“无农不稳、无工不兴”的思想指导下,大力发展工业、兴办企业成为一种热潮,特别是在经济落后的地区,似乎发展工业是快速增加财政收入、引领地方经济治穷致富的“救命稻草”。为发展工业,一些地方政府兴师动众,或南上北下,或东进西赴大搞招商引资,层层下达招商引资任务,全民招商。有的政府要求农民解放思想,树立“解放思想就是舍得让利”观念,要求能让则让尽量让。在地方政府出台的招商引资一揽子优惠政策中,土地优惠最直接、最实在,由此付出的代价是大片耕地被低价征收、圈占,农民合法利益屡遭侵犯,招商引资走入“政府请客,农民买单”的怪圈。
2.2 法制观念淡漠,权力意识膨胀,以权压法现象突出
《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《刑法》等法律法规,对保护耕地,依法用地作了严格规定;监察部、国土资源部出台了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》,对违反土地管理规定的责任人明确严厉的处分办法;温家宝总理曾多次强调,要实行最严格的土地管理制度。应该说,我们国家的管理土地法制是健全的,最高层领导人对土地管理工作是高度重视的,但到了基层却变了调,走了样。一个根本的原因是领导法制观念淡薄,带头违法,以言代法,以权压法。一些地方领导公然藐视法律,恣意践踏法律。
2.3 执法不到位,处罚对事不对人,没有达到惩戒教育的目的
工业园区土地管理混乱决不是一个地区、一个时期的个别现象,具有普遍性和共同性。医治工业园区违法用地顽疾,需要出实招,下猛药。而事实上,我们对园区土地违法行为的处理是轻描淡写,隔靴搔痒,对事不对人。执法、执律不到位,必然禁而不止;政令不通,必然违法用地泛滥。
3 治理对策
3.1 严格工业园区规划审批,强化规划的龙头作用
工业园区规划是统筹工业建设用地管理、促进工业经济发展的总开关。在一定区域合理设置工业园区,是工业经济发展和集约利用土地的必然要求。工业园区布点、用地规模等审批权必须上收,放在省级政府。园区规划一经审批,其效力上升为法律强制性,各级党委、政府务必敬重、遵守,不得逾越红线。工业项目建设,无论什么性质,无论规模大小,原则上都要进入规划的工业园区,严禁乱铺摊子;对个别占地面积小,无污染,不影响土地利用总体规划实施,不进入工业园区的项目,地方政府要作出专题论证,逐级上报审批,未经批准,不得上报用地审批材料。省级以上政府要硬化、细化规划修改管理措施,增强修改规划的刚性约束,杜绝规划跟着项目走。对采取弄虚作假、欺上瞒下等手段骗取修改规划的,要追究主要领导和经办人员的法律责任和纪律责任。
3.2 改进园区用地审批办法,提高土地集约利用水平
造成工业园区圈地、闲置浪费土地,一个重要的原因是用地审批把关不严,放任基层粗放用地。现实中,项目作秀,资金做假,规划跟着批地跑,用地全凭业主报,比比皆是,如此批地、供地、管地,怎会不闲置?因此,各级土地行政主管部门要严格批准用地事前审查、事后稽查,强化审批各环节责任,加大行政监察力度,建立错案追究制度、问责制度、通报制度。如果我们都恪守职责,尽责尽力,建立一个良好的工业园区用地秩序应该不难。
3.3 彻底理顺土地管理体制,强化执法监察队伍建设
目前,土地管理体制不伦不类,省级土地行政主管部门管“帽子”,县级政府管“票子”,这种管理体制虽比前些年有所进步,但仍不能满足土地执法监察工作开展的需要。对类似工业园区的地方政府“首长工程”、“形象工程”,同级土地行政主管部门根本无力查处,因为你吃饭的钱、办案的钱都得地方政府出,想想看,地方政府会出钱让你去查处他吗?体制不顺,腰板不硬,底气不足。地方政府有很多违法用地行为,当地土地行政主管部门是知晓的,但不敢理直气壮地去制止、查办,甚至有的时候上级部门来调查,当地土地行政管理部门还要想方设法去说情,去开脱,上级主管部门看到自己的下级部门在夹缝中左右为难,有的案件也就不了了之。这样一来,查处违法占地步入怪圈,违法的继续违法,执法绕道执法,落实最严格的耕地保护制度成了一句空话。彻底解决“两头管”的现状,实行上级行政主管部门对下级土地行政主管部门完全意义上的直管,有利于基层土地行政主管部门摆脱当前执法监察的被动局面,有利于土地管理政策法规的全面落实。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201011/14514.htm
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