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中国内地建设项目环境影响评价实践分析
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内容提示：建设项目环境影响评价被广泛地认为是保护环境，推行可持续发展的重要举措之一。中国内地从1979年就已开始实施建设项目环境影响评价制度，从1986年起开始形成环境影响评价的法规体系，这一制度的广泛开展对中国内地的环境保护事业作出了巨大的贡献。但是，经过多年的实践，在
The Practice Analysis of Environmental Impact Assessment on Construction Project in China Mainland
Abstract: Environmental Impact Assessment is one of important measures of protecting the environment and implementing the sustainable development strategy.China Mainland has put EIA system in practice since 1979, and began to form the EIA legal System at 1986. 'this system' s implementing make a great contribution to protection of environment in China Mainland .However,。problems are emerged in the EIA system in the practice for many years.This paper analyzes the situation of EIA system in China Mainland, points out the questions existed in practice and their causes. Moreover, the paper uses the experience of Hong Kong's EIA legal system for reference, puts forward，useful advice of improving the EIA system in China Mainland.
Keywords: China mainland; constriction project; EIA; legal system
1 建设项目环境影响评价概述
1.1 环境影响评价的概念
环境影响评价是人们在采取对环境有重大影响的行动之前，在充分调查研究的基础上，识别、预测和评价该行动可能带来的环境影响，按照社会经济发展与环境保护相协调的原则进行决策，并在行动之前制定出消除或减轻负面影响的措施。环境影响评价根据评价的层次和性质可分为战略性环境影响评价、区域环境影响评价、建设项目环境影响评价、新产品和新技术开发的环境影响评价等。其中建设项目环境影响评价是指在建设项目的实施前对项目实施可能带来的环境影响进行识别、预测、评价，确定行动方案的可行性，并制定减轻或消除任何不利的环境影响的对策，它是环境影响评价中最为繁杂的一类。（参考《建筑中文网》）
1.2 建设项目环境影响评价的，要意义
建设项目是人类在地球上从事的一项巨大活动，它不但要消耗大量的资源，而且会对环境在不同的方面带来不同程度的影响。因此，在建设项目中加强环境保护，资源节约，推行可持续发展战略是实现地区或全球可持续发展战略的重要内容。而实施建设项目环境影响评价正是在发展建设项目的过程中推行可持续发展战略的最为有效的手段之一。它充分体现了对环境保护以预防为主的思想，它的实施对于节约资源，保护环境，促进人类的可持续发展具有重要的意义。
2 中国内地建设项目环境影响评价实践的发展
中国内地1979年9月颁布施行的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中规定，建设有污染的项目必须提交环境影响报告书，这项规定的颁布表明了在中国内地开始实施建设项目环境影响评价制度。至此，对单个拟议建设项目的环境影响评价得到逐步实施。但是，由于当时没有相关配套法规的实施，环境影响评价制度在中国内地并没有普遍展开，只是在少数的具有重要社会影响力的、大型的项目或区域规划中予以个别实施。
1986年3月内地由国务院环委会、国家计委、经委联合颁发了《建设项目环境保护管理办法》，首次较详细地规定了建设项目环境影响评价制度的实施办法，标志着内地开始发展环境影响评价的法规体系。该办法进一步要求凡是对环境有潜在影响的拟议建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度，执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。这项法规同时对执行这两种制度的具体方式、程序、管理部门、违规责任等进行了规定。
此后，内地国家环保总局陆续颁布了多项环境影响评估的配套法规，主要包括1987年3月颁发的《建设项目环境保护设计规定》、1989年5月颁发的《制定建设项目环境影响评价收费标准的原则与方法》、1989年9月颁发的《建设项目环境影响评价证书管理办法》、1990年6月颁发的《建设项目环境保护管理程序》等。此外，从技术方面，亦陆续颁布了环保工作必须采用的数百个国家或行业标准，其中《环境影响评价技术导则》详细规定了环境影响评价的技术指引。1998年11月，在《环境保护法》以及《建设项目环境保护管理办法》等法规实施的基础上，内地由国务院颁发了《建设项目环境保护管理条例》，进一步明确了建设项目环境影响评价的程序，建设项目分类管理的方式与权限，环境影响报告书的内容，违约责任等。该项条例是内地当前建设项目环境保护和环境影响评价法律体系的核心。为了配合条例的实施，1999年国家环保总局又颁布了《建设项目环境保护分类管理名录》(试行)，用以对各类项目的分类原则进行了界定，并表列了各类项目分类特征，这对实施建设项目环境影响评价制度和更有效地开展建设项目环境影响评价工作有重要的作用。
2.1 中国内地建设项目环境影响评价的程序
中国内地建设项目环境影响评价程序分为执行环境影响评价制度的管理程序和完成环境影响报告书的技术工作程序两大部分。对于执行环评的管程序，在先后颁布的行业法规《建设项目环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理程序》及国家法律条例《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)中均有规定。对于环评工作的技术程序，则主要由1993年颁布的环保行业标准《环境影响评价技术导则总则》(HJ/T2.1一93)(以下简称《技术导则》)做出较详细的规定。
2.2 执行环境影响评价的管理程序
执行环境影响评价的管理程序可以用图1来表示。其主要内容包括:①确定建设项目环境影响类别;②项目环境影响评价工作大纲的编制与审批;③编制环境影响报告书;④环境影响报告(表)的审查与批准;⑤项目实施、监测及事后评价。
2.3 环境影响评价技术工作程序
建设项目环境影响评价是一项复杂的、系统性的工作。中国内地建设项目环评的技术程序主要由《技术导则》规定，其程序较为明确，可操作性较强。环境影响评价的技术程序如图2所示，其主要内容包括:①了解有关法规，研究有关文件、资料;②进行工程分析，识别各种可能对环境产生影响的行动;③进行环境现状调查，识别可能受项目实施影响的各种环境要素及其参数;④对识别出的重要环境影响进行定量、定性的预测;⑤评价、判断项目实施整体环境影响后果的内含及环境的可接受性;⑥识别项目环境的负面影响或逆影响，提出避免、消除和减轻该影响的措施和对策方案;⑦进行项目多方案的比较，选择出整体环境影响最小的方案。⑧汇总分析各项研究资料、数据、得出结论，完成环境影响评价报告。
3 中国内地建设项目环境影响评价的完善措施
最近二十年来中国内地建设项目环境影响评价制度被逐渐发展起来，尤其是近些年来，环境保护问题逐渐受到社会的广泛重视，建设项目的环境影响评价制度也逐渐广泛的开展起来。目前，绝大多数建设项目均会按照规定程序进行环境影响评价，根据中国国家环保总局提供的1997年《全国环境统计公报》，1997年，内地办理设立的建设项目数79848项，其中向环保部门履行申报手续的有68226项，环评执行率为85.4%，根据1998年的《全国环境统计公报》，建设项目环评执行率达90.0% [1]。实践表明广泛开展的建设项目环境影响评价对中国内地的环境保护事业作出了相当的贡献，但是，在环境影响评价制度的执行过程中还存在一些间题，例如:主要重视少数的跨省市或国家级的大型项目的环境影响评价，而对于一般的建设项目则重视不足，一些项目的环境影响评价不能严格按照环评程序执行、评价工作流于形式，环境影响评价报告质量不高，审查不严等等。这些问题出现的原因与内地环境影响评价的法律保障体系不甚健全、操作性较差、公众参与程度低等状况有直接的关系。因此，如何采取有效措施，提高环境影响评价的实施效率，杜绝环境影响评价过程中的不良现象，已成为研究中国内地建设项目环境影响评价的重要内容。本文的分析针对这些主要问题探讨了下列在内地完善建设项目环境评价的措施:
3.1 提高建设项目环境影响评价制度中的公众参与程度
有效的公众参与对于保障环境影响评价效果、保障公众的利益、增加公众对建设项目的认识和可接受程度，以及消除或减少因项目环境而出现的矛盾和纷争具有重要的意义。内地建设项目环境影响评价中的公众参与在相关法规中规定较简单且操作性不强，例如，《条例》第十五条规定:“建设单位编制环境影响报告书，应当按照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。因而对中国内地在环境影响评价中有无公众参与便有不同的判断标准。认为环境影响评价没有公众参与的观点主要基于项目建设前新闻媒介不向大众公布、不征询当地群众的意见、不召开听证会，公众没有机会反映自己的意愿和要求等原因。而另一种观点则认为中国的环境影响评价有公众参与，但公众参与的形式与内容与国外有本质的差别[2]。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200601/98.htm
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