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国内城市市政工程规划管理技术规定的经验借鉴和启示
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内容提示：在对国内主要大城市《规划管理技术规定》或《标准与准则》进行分析研究的基础上,为市政工程规划管理技术规定的修订和顺利实施提供经验借鉴:单独制定市政工程管理技术规定或道路交通、市政管网工程管理技术规定单独成章节;市政工程管理技术规定进一步系统化、精细化;重视市政工程与城市道路和建筑工程的协调;注重构建环境友好型、资源节约型城市;在市政工程规划管理中重视先进技术的运用;根据城市发展需求制定相应的市政管理对策。
1 引言
《规划管理技术规定》作为地方性法规的技术性配套规章，确立了城市空间规划建设管理的普适性规则，对规范城市开发建设行为、促进城市空间资源的合理配置和城市的高效有序运行，对城市空间形象的塑造起到了至关重要的基础性作用。许多城市已形成比较完整的《规划管理技术规定》[1]，并作为编制依据而获得了成功[2-15]。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《城市规划编制办法》等法律、法规的颁布实施，对城乡规划地方性法规建设提出新要求，许多大城市，如重庆市等根据立法计划，正在进行《城市规划管理技术规定》的修订；其他大城市，如天津市、合肥市等的《规划管理技术规定》的实施也在进一步探索中。为了广泛汲取国内大城市《规划管理技术规定》的有益经验，促进国内相关城市《规划管理技术规定》修订或实施工作的顺利开展，在广泛收集国内14 个主要大城市管理技术规定或标准与准则的基础上，围绕技术规定的定位、适用范围、内容框架、市政工程管理等重点内容展开了分析研究，为相关城市《规划管理技术规定》的修订和顺利实施提供经验借鉴。（参考《建筑中文网》）
市政工程规划管理作为城市的建设和发展的有力支撑，对于提升城市居民的人居环境、维护区域经济社会的可持续发展具有关键性作用，是城市规划管理的重中之重。因此，本研究分析的重点放在市政工程规划管理技术规定上。研究侧重在框架结构、价值取向、编制修订思路和实施技术方法上，力求做到既归纳出其共性规律，又找到各城市可资借鉴的特色内容。
2 国内主要大城市《规划管理技术规定》编制概况
本研究对重庆、上海、天津、广州、香港、南京、杭州、宁波、青岛、厦门、成都、合肥等城市的《规划管理技术规定》或《标准与准则》编制情况进行调查，共收集相关资料14 份[2-15]。
2.1 颁布时间
从发布时间看，天津市[4]和合肥市[13]的《规划管理技术规定》是在2008 年1 月1 日《城乡规划法》实施后颁布施行的，厦门市[5]和宁波市[6]的《规划管理技术规定》是2006 年4月1 日新的《城市规划编制办法》实施后颁布施行的，具有较强的时效性和参考价值。其他城市的《管理技术规定》颁布的时间与重庆市相差不多，均是在 21 世纪初，随着规划法制建设的深化，在地方规划管理条例基础上启动编制的配套文件，并作为日常规划管理的重要技术依据发挥作用。
2.2 制定目的
以上海[3]、合肥[12]、杭州[8]为代表的一大批城市，《规划管理技术规定》编制的目的大都强调是为了规划管理和实施的需要，而一些城市新近修订颁布的《规划管理技术规定》都有意识增加了社会化和法制化目的，强调其在维护公共利益和公众合法权益中的作用；而香港的相关规定则更多地强调了公平，并可对政府分配土地和财政资源产生影响。全国多数城市将《规划管理技术规定》定位为地方规章，而香港则将相关标准与准则定位为非强制性的指引。
2.3 适用范围
《规划管理技术规定》的适用范围一般都明确为城市规划区范围，上海市[3]、天津市[4]和合肥市[13《]规划管理技术规定》的适用范围为行政辖区，强调全覆盖。其中，天津、上海和合肥等地在总则中还排除了适用时的例外情况，强调特定区域和特殊项目按有关规定执行，为特定区域的《规划管理技术规定》留出了空间。特定区域是指在土地使用和建筑管理上有特别要求，需作特殊规定的地区，一般包括历史文化保护区、自然保护区等。对特定地区规划管理适用特殊技术要求，通过特定区域划定，加强对重要地区的建设用地管理。
《规划管理技术规定》与相关规划的法律关系可归纳为三种情况：第一种为《规划管理技术规定》优先，强调所有从事与城市规划有关的建设管理活动“均应符合本规定”，如合肥[13]、重庆[2]和天津[4]等。第二种是平行关系，如宁波强调按照经批准的详细规划和本规定执行。第三种为经批准的相关规划优先，如上海和厦门。
2.4 内容和篇章结构
从内容和篇章结构上可以看出各地对城市规划“管理技术”的理解是不同的。2006 年前各地《规划管理技术规定》的核心内容为三大板块，即土地管理、建筑管理和市政工程管理。近年随着内涵理解的变化，“规划管理技术”的概念范围逐渐延伸到规划编制、规划审批等规划管理涉及的全部技术范畴，如天津就在传统内容的基础上增加了不同层次和类型的法定规划编制和审批管理的技术要求，包括对《城乡规划法》新增的村庄建设规划及证后管理的技术内容进行规定。青岛市将测绘管理、环境工程设施管理也纳入了规划管理技术内容。厦门将城市防灾作为专章(共 22 条)纳入到《规划管理技术规定》的范畴。随着城乡统筹战略的提出，宁波对村庄建设也以专章的形式进行了规定。
3 相关城市市政工程规划管理内容比较与分析
市政工程规划管理是《规划管理技术规定》中传统的重点内容，一般包括城市道路交通和市政管网工程两大板块。目前，这两大内容有独立成章并细化的趋势，为便于比较，现就两大内容分别进行分析研究。
3.1 城市道路交通规划管理内容的比较与分析
3.1.1 规划管理的重点
城市道路交通是一个复杂的大系统，涉及内容相当庞杂，如何把握其不同于一般技术标准的管制重点，从各城市涉及的相关内容来分析，其认识尚不一致。各城市对道路交通规划管理的重点，认识差异较大。一类是以重庆、上海、杭州为代表，重点是从控制建筑工程与道路交通的关系来着手管制，重点在确保建筑与道路之间必要的安全和卫生防护距离(上海城市综合交通规划中的城市道路规划由上海市市政工程管理局负责组织编制，另制定有《上海市城市道路管理条例》)。青岛[7]从场地交通组织的角度来管制，内容亦相类似。另一类以天津、成都为代表，管制内容涉及城市道路分类、道路绿化、道路横断面、交通影响评价、沿线用地单位道路开口、道路交叉口、道路绿化、轨道交通、人行交通、广场、公共交通、公共停车场、公交首末站、河堤和河道桥梁等，内容全面，反映出系统控制的思想。
3.1.2 表达方式
一些城市以专章的形式表述道路交通规划管理相关规定。成都市[10]单独制定了《成都市市政工程管理技术规定》；在天津市、成都市的《规划管理技术规定》中，道路交通规划管理均为专章；广州市[13]、宁波市[6]、厦门市[5]的道路交通规划管理内容被合编入市政工程规划管理篇章中；上海市、杭州市、青岛市、合肥市市政与道路交通规划管理相关内容被合编入建筑工程规划管理篇章中。
3.1.3 内容创新
城市道路规划管理的内容有了新的拓展。旧版《规划管理技术规定》的道路交通规划管理一般包括建筑工程对高速公路、铁路、桥梁的退让管理，建设用地交通组织与城市道路出入口管理、道路净空管理、公交停车港设置管理等内容。一些新近颁布修订版《规划管理技术规定》的城市，如天津、厦门、宁波，对这项核心内容进行了系统化和细化，内涵与外延都有了新的拓展。如天津，该项内容包括一般规定、道路网布局、城市道路、城市道路交叉口、道路横断面、道路净高、其他规定等七大方面。就内容的细化而言，随着新的交通方式、交通设施的出现，一些城市如天津、上海、杭州、厦门等对建筑工程后退交通线路的管理进一步细化，除传统内容外，还进一步制定了建筑工程对城市高架桥、磁悬浮交通线，地下、地上轨道交通线，城市道路交叉口和城镇范围外的各级别公路的退让，为了方便管理，一些城市还采用表格的形式进行表达。
(1)轨道交通规划管理成为新的重点。今后20 年～30 年是我国轨道交通发展的加速期。轨道交通作为大容量、高效率的公共交通工具将日益成为大城市交通的骨干。如何统筹协调城市空间布局，确保轨道交通设施用地，这是规划管理新的重点内容之一，天津市在“第六编 道路交通规划管理”中，以独立篇章“城市轨道交通”，从线路选线、线路敷设方式、车站分布与选址、车站建筑及设施、车辆段与综合基地、运营控制中心、防灾中心、交叉工程七个方面对轨道交通规划管理进行了详细规定。
《规划管理技术规定》作为地方性法规的技术性配套规章，确立了城市空间规划建设管理的普适性规则，对规范城市开发建设行为、促进城市空间资源的合理配置和城市的高效有序运行，对城市空间形象的塑造起到了至关重要的基础性作用。许多城市已形成比较完整的《规划管理技术规定》[1]，并作为编制依据而获得了成功[2-15]。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《城市规划编制办法》等法律、法规的颁布实施，对城乡规划地方性法规建设提出新要求，许多大城市，如重庆市等根据立法计划，正在进行《城市规划管理技术规定》的修订；其他大城市，如天津市、合肥市等的《规划管理技术规定》的实施也在进一步探索中。为了广泛汲取国内大城市《规划管理技术规定》的有益经验，促进国内相关城市《规划管理技术规定》修订或实施工作的顺利开展，在广泛收集国内14 个主要大城市管理技术规定或标准与准则的基础上，围绕技术规定的定位、适用范围、内容框架、市政工程管理等重点内容展开了分析研究，为相关城市《规划管理技术规定》的修订和顺利实施提供经验借鉴。（参考《建筑中文网》）
市政工程规划管理作为城市的建设和发展的有力支撑，对于提升城市居民的人居环境、维护区域经济社会的可持续发展具有关键性作用，是城市规划管理的重中之重。因此，本研究分析的重点放在市政工程规划管理技术规定上。研究侧重在框架结构、价值取向、编制修订思路和实施技术方法上，力求做到既归纳出其共性规律，又找到各城市可资借鉴的特色内容。
2 国内主要大城市《规划管理技术规定》编制概况
本研究对重庆、上海、天津、广州、香港、南京、杭州、宁波、青岛、厦门、成都、合肥等城市的《规划管理技术规定》或《标准与准则》编制情况进行调查，共收集相关资料14 份[2-15]。
2.1 颁布时间
从发布时间看，天津市[4]和合肥市[13]的《规划管理技术规定》是在2008 年1 月1 日《城乡规划法》实施后颁布施行的，厦门市[5]和宁波市[6]的《规划管理技术规定》是2006 年4月1 日新的《城市规划编制办法》实施后颁布施行的，具有较强的时效性和参考价值。其他城市的《管理技术规定》颁布的时间与重庆市相差不多，均是在 21 世纪初，随着规划法制建设的深化，在地方规划管理条例基础上启动编制的配套文件，并作为日常规划管理的重要技术依据发挥作用。
2.2 制定目的
以上海[3]、合肥[12]、杭州[8]为代表的一大批城市，《规划管理技术规定》编制的目的大都强调是为了规划管理和实施的需要，而一些城市新近修订颁布的《规划管理技术规定》都有意识增加了社会化和法制化目的，强调其在维护公共利益和公众合法权益中的作用；而香港的相关规定则更多地强调了公平，并可对政府分配土地和财政资源产生影响。全国多数城市将《规划管理技术规定》定位为地方规章，而香港则将相关标准与准则定位为非强制性的指引。
2.3 适用范围
《规划管理技术规定》的适用范围一般都明确为城市规划区范围，上海市[3]、天津市[4]和合肥市[13《]规划管理技术规定》的适用范围为行政辖区，强调全覆盖。其中，天津、上海和合肥等地在总则中还排除了适用时的例外情况，强调特定区域和特殊项目按有关规定执行，为特定区域的《规划管理技术规定》留出了空间。特定区域是指在土地使用和建筑管理上有特别要求，需作特殊规定的地区，一般包括历史文化保护区、自然保护区等。对特定地区规划管理适用特殊技术要求，通过特定区域划定，加强对重要地区的建设用地管理。
《规划管理技术规定》与相关规划的法律关系可归纳为三种情况：第一种为《规划管理技术规定》优先，强调所有从事与城市规划有关的建设管理活动“均应符合本规定”，如合肥[13]、重庆[2]和天津[4]等。第二种是平行关系，如宁波强调按照经批准的详细规划和本规定执行。第三种为经批准的相关规划优先，如上海和厦门。
2.4 内容和篇章结构
从内容和篇章结构上可以看出各地对城市规划“管理技术”的理解是不同的。2006 年前各地《规划管理技术规定》的核心内容为三大板块，即土地管理、建筑管理和市政工程管理。近年随着内涵理解的变化，“规划管理技术”的概念范围逐渐延伸到规划编制、规划审批等规划管理涉及的全部技术范畴，如天津就在传统内容的基础上增加了不同层次和类型的法定规划编制和审批管理的技术要求，包括对《城乡规划法》新增的村庄建设规划及证后管理的技术内容进行规定。青岛市将测绘管理、环境工程设施管理也纳入了规划管理技术内容。厦门将城市防灾作为专章(共 22 条)纳入到《规划管理技术规定》的范畴。随着城乡统筹战略的提出，宁波对村庄建设也以专章的形式进行了规定。
3 相关城市市政工程规划管理内容比较与分析
市政工程规划管理是《规划管理技术规定》中传统的重点内容，一般包括城市道路交通和市政管网工程两大板块。目前，这两大内容有独立成章并细化的趋势，为便于比较，现就两大内容分别进行分析研究。
3.1 城市道路交通规划管理内容的比较与分析
3.1.1 规划管理的重点
城市道路交通是一个复杂的大系统，涉及内容相当庞杂，如何把握其不同于一般技术标准的管制重点，从各城市涉及的相关内容来分析，其认识尚不一致。各城市对道路交通规划管理的重点，认识差异较大。一类是以重庆、上海、杭州为代表，重点是从控制建筑工程与道路交通的关系来着手管制，重点在确保建筑与道路之间必要的安全和卫生防护距离(上海城市综合交通规划中的城市道路规划由上海市市政工程管理局负责组织编制，另制定有《上海市城市道路管理条例》)。青岛[7]从场地交通组织的角度来管制，内容亦相类似。另一类以天津、成都为代表，管制内容涉及城市道路分类、道路绿化、道路横断面、交通影响评价、沿线用地单位道路开口、道路交叉口、道路绿化、轨道交通、人行交通、广场、公共交通、公共停车场、公交首末站、河堤和河道桥梁等，内容全面，反映出系统控制的思想。
3.1.2 表达方式
一些城市以专章的形式表述道路交通规划管理相关规定。成都市[10]单独制定了《成都市市政工程管理技术规定》；在天津市、成都市的《规划管理技术规定》中，道路交通规划管理均为专章；广州市[13]、宁波市[6]、厦门市[5]的道路交通规划管理内容被合编入市政工程规划管理篇章中；上海市、杭州市、青岛市、合肥市市政与道路交通规划管理相关内容被合编入建筑工程规划管理篇章中。
3.1.3 内容创新
城市道路规划管理的内容有了新的拓展。旧版《规划管理技术规定》的道路交通规划管理一般包括建筑工程对高速公路、铁路、桥梁的退让管理，建设用地交通组织与城市道路出入口管理、道路净空管理、公交停车港设置管理等内容。一些新近颁布修订版《规划管理技术规定》的城市，如天津、厦门、宁波，对这项核心内容进行了系统化和细化，内涵与外延都有了新的拓展。如天津，该项内容包括一般规定、道路网布局、城市道路、城市道路交叉口、道路横断面、道路净高、其他规定等七大方面。就内容的细化而言，随着新的交通方式、交通设施的出现，一些城市如天津、上海、杭州、厦门等对建筑工程后退交通线路的管理进一步细化，除传统内容外，还进一步制定了建筑工程对城市高架桥、磁悬浮交通线，地下、地上轨道交通线，城市道路交叉口和城镇范围外的各级别公路的退让，为了方便管理，一些城市还采用表格的形式进行表达。
(1)轨道交通规划管理成为新的重点。今后20 年～30 年是我国轨道交通发展的加速期。轨道交通作为大容量、高效率的公共交通工具将日益成为大城市交通的骨干。如何统筹协调城市空间布局，确保轨道交通设施用地，这是规划管理新的重点内容之一，天津市在“第六编 道路交通规划管理”中，以独立篇章“城市轨道交通”，从线路选线、线路敷设方式、车站分布与选址、车站建筑及设施、车辆段与综合基地、运营控制中心、防灾中心、交叉工程七个方面对轨道交通规划管理进行了详细规定。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201103/14797.htm
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