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中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究
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内容提示：市场的不足和政府的职能决定了中国新型城镇化的健康有序发展仍然需要政府的有效参与和有限干预。本文在阐述新型城镇化内涵的基础上,分析了地方政府在传统城镇化进程中行为的偏差及其影响,进而论述了地方政府行为在新型城镇化中的定位与要求,最后就如何优化政府行为提出了路径选择。
城镇化是社会进步的标志,也是经济社会发展的必然趋势。[ 1 ]改革开放以来,中国的传统城镇化取得了瞩目的成就:城镇化水平由1978年的17. 92%提高到2007年的44.7% ,年均增长0. 89个百分点。[ 2 ]根据诺瑟姆“S”曲线,我国的城镇化处于中期(城市化水平在30—70%之间)的起步阶段,但从总体上看,我国城镇化正在进入加速发展阶段。[ 3 ]城乡关系的处理始终是城镇化进程的主要矛盾,这也是世界城镇化发展的一般规律。纵观传统城镇化的历程,不难发现,城乡差距在持续扩大,城乡矛盾在趋于尖锐,资源环境条件恶化的问题也相伴而生。[ 4 ]因此,以实现城乡一体化为目标、致力于集约型的可持续发展的新型城镇化呼之而出。政府在中国传统城镇化发展中占据着主导地位,既是政策的提供者,又为政策的有效实施提供了良好的运行环境。然而市场的不足和政府的职能决定了中国新型城镇化的健康有序发展仍然需要政府的有效参与和有限干预。面临统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会以及新型城镇建设的要求,中国政府应如何作为是当前的一个关键性问题。（参考《建筑中文网》）
一、新型城镇化的内涵及其理解
(一)传统城镇化的内涵与实质
对于传统城镇化的内涵,目前学术界没有统一解释。主要有以下观点:第一,城镇化是由农业人口占较大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会逐步转变的历史过程。[ 5 ]第二,城镇化主要是指伴随着现代工业和信息社会、经济社会分工的细化而产生人口向城市集中的过程。这其中包括两部分人口,一部分人口在行政建制的市和镇生活以及向这些地方迁移,是指《城市规划法》所规定的行政建制的市和镇(统称为城市) ;另一部分指人口脱离了直接农业耕作向集镇的流动。[ 6 ]第三,所谓城镇化,是落后的农业国在工业化、现代化过程中全面创新的结果,是一个国家内部人口、资源与产业在市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程,期间伴随着全社会生产、生活方式的根本性变化。[ 7 ]第四,城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征,以产业结构从农业经济向现代经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。[ 8 ]
本文认为,传统城镇化是以政府为主导,以工业化为推动力,实现农村人口向城镇转移、产业向第二产业转变、社会文明向现代转化的过程。综观以上传统城镇化的内涵,不难发现,传统城镇化主要涉及以下几个方面:人口的城镇化,即农村人口向城镇转移、农民向市民转变;产业的现代化,就是由以第一产业为主向第二产业为主;社会的文明化,包括生产方式、生活方式、文化理念的更新等;城镇规模及数量的扩大化。
(二)新型城镇化的内涵与实质
新型城镇化是与传统城镇化相对而言的,主要是指以科学发展观为统领,以新型产业以及信息化为推动力,追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。其内涵可以从以下几个方面来理解:一是以城乡统筹为主线,促进城乡一体化;二是突出以人为本,彰显人文关怀;三是以全面协调为标准,推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展;四是以可持续发展为目标,保障城镇发展的后续动力;五是因地因时制宜,探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。[ 9 ]总体来说,新型城镇化要依据“一个统领,五个重点”的原则,其中,“一个统领”即为科学发展观,“五个重点”分别为城乡统筹、以人为本、全面协调发展、可持续发展、因地因时制宜。
(三)新型城镇化与传统城镇化的关系
新型城镇化与传统城镇化之间既有联系,又有区别。二者的联系表现在:新型城镇化是对传统城镇化的扬弃,其吸收了传统城镇化的精髓,如充分发挥政府的宏观调控、引导等作用,关注经济发展,为城镇化提供了物质基础和发展动力;同时摒弃了传统城镇化中的缺陷,如忽视了经济社会、城乡、区域之间的平衡发展。
二者的区别表现在:第一,时代背景不同。传统城镇化产生于传统经济体制下,而新型城镇化是以经济的双重转型为背景的。第二,侧重点不同。传统城镇化侧重于人口的城镇化和城镇规模及数量的扩大,而新型城镇化更关注城镇质量的优化,致力于经济社会之间、城乡之间的协调发展、资源环境与人口之间的协调发展。第三,主体不同。新型城镇化的主体是多元的,主要包括政府、企业、居民等,而传统城镇化的主体主要是各级政府。第四,方式不同。传统城镇化是采取以“自上而下”的方式为主,以“自下而上”的方式为辅;而新型城镇化则是以“自下而上”的方式为主,同时以“自上而下”的方式为辅。[ 10 ]第五,动力机制不同。传统城镇化的根本动力主要来自于工业化,而新型城镇化的动力主要是来自城市服务业的发展、新型产业的创新以及信息化。[ 11 ]
二、传统城镇化进程中地方政府行为的偏差及影响
在传统城镇化进程中,地方政府在管理、提供公共产品、纠正负外部性等方面出现了失误,如规划不科学、忽视社会管理、开发利用资源粗放等,这是地方政府职能越位、错位和缺位的直接后果。
(一)规划不科学,城市建设贪大求洋
地方政府在政绩和利益的诱导下,缺乏长远考虑,提出过大的发展目标和城镇规划框架,热衷于追求短期的表面工夫,盲目攀比和跟风冒进,以至城市建设在全国范围内贪大求洋,后果不尽人意。
1. 部分县城不切实际,进行国际大都市、新城、生态城、大学城的规划建设。开发区大面积占地,严重占用了大量的耕地资源。
2. 面子工程不断,如市政中心、豪华会展中心、大马路、大场馆、大绿地的竞相建设,而居民生活真正需要的住房等民生工程又极度缺失。目前虽然已有相关部门提出将马路宽度、广场规模等与城市规模挂钩,但响应程度和实施效果均不显著。
3. 城建建设豆腐渣工程在“建—拆—建”中恶性循环,浪费了大量的人力、物力、财力,不仅效率和效益极其低下,也损害了地方政府在群众中的形象。
4. 一些城镇存在大量闲置或低效用地。根据国土资源部2005年6月公布的全国城镇存量建设用地专项调查资料,截至2004年底,在全国城镇规划范围内还有闲置、批而未供的土地近30万公顷,相当于2004年城镇建设用地总量的7. 8%。[ 12 ]
(二)忽视社会管理,社会不稳定因素增多
在传统城镇化进程中,政府往往较多地发挥了经济管理的职能,却忽视了社会管理与服务的职能,使一些隐在的社会问题逐渐暴露,“软约束”的产生就是最好的例证。
1. 忽视流动人口的管理。根据国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市6. 8万个农村住户和7100多个行政村的抽样调查, 2006 年农村外出务工的劳动力为10568 万人。另据许多专家估计,目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万～5000万人。[ 13 ]如此之多的流动人口大量涌进城市,政府却忽视了对他们的合理引导、支持,致使他们不仅就业、教育等没有保障,连基本生活也没有保障,不能很好地融入城市生活,社会责任感缺失,很有可能引发社会潜在危机。
2. 忽视不同阶层的管理。随着城乡之间、城镇内部的贫富差距越来越大,社会不同阶层之间的隔离和矛盾与日俱增。富人阶层的冷漠心理、穷人阶层的仇富心理愈演愈烈,严重影响了社会的和谐发展。
3. 忽视了城镇的综合管理。交通拥堵、环境污染等问题长期得不到有效解决,既制约了城镇整体形象的优化,也浪费了人们的时间、情感等。
(三)资源利用粗放,城镇环境条件恶化
传统城镇化中资源环境出现问题的实质是,政府在开发建设时片面追求城镇GDP的增长,忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境相协调,结果导致资源利用效益低、能源消耗量大、环境污染严重等, 影响了可持续发展的进程。[ 14 ]
1. 土地资源集约利用程度下降。据有关调查显示,全国644个城市的人均建设用地已达133平方米,而一些欧美发达国家、发展中国家的人均耕地资源要比中国多几倍乃至十多倍,人均建设用地却只有82. 4平方米和83. 3平方米。[ 15 ]
2. 严重缺水与用水浪费。中国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1 /4。据相关统计,全国有2 /3城市供水不足, 1 /6城市严重缺水。然而,由于居民、工业的用水节约意识不强,用水浪费现象严重、实际利用效率低下。目前,全国平均工业用水重复利用率仅为20% —30% ,整体水平较低。[ 16 ]
一、新型城镇化的内涵及其理解
(一)传统城镇化的内涵与实质
对于传统城镇化的内涵,目前学术界没有统一解释。主要有以下观点:第一,城镇化是由农业人口占较大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会逐步转变的历史过程。[ 5 ]第二,城镇化主要是指伴随着现代工业和信息社会、经济社会分工的细化而产生人口向城市集中的过程。这其中包括两部分人口,一部分人口在行政建制的市和镇生活以及向这些地方迁移,是指《城市规划法》所规定的行政建制的市和镇(统称为城市) ;另一部分指人口脱离了直接农业耕作向集镇的流动。[ 6 ]第三,所谓城镇化,是落后的农业国在工业化、现代化过程中全面创新的结果,是一个国家内部人口、资源与产业在市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程,期间伴随着全社会生产、生活方式的根本性变化。[ 7 ]第四,城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征,以产业结构从农业经济向现代经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。[ 8 ]
本文认为,传统城镇化是以政府为主导,以工业化为推动力,实现农村人口向城镇转移、产业向第二产业转变、社会文明向现代转化的过程。综观以上传统城镇化的内涵,不难发现,传统城镇化主要涉及以下几个方面:人口的城镇化,即农村人口向城镇转移、农民向市民转变;产业的现代化,就是由以第一产业为主向第二产业为主;社会的文明化,包括生产方式、生活方式、文化理念的更新等;城镇规模及数量的扩大化。
(二)新型城镇化的内涵与实质
新型城镇化是与传统城镇化相对而言的,主要是指以科学发展观为统领,以新型产业以及信息化为推动力,追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。其内涵可以从以下几个方面来理解:一是以城乡统筹为主线,促进城乡一体化;二是突出以人为本,彰显人文关怀;三是以全面协调为标准,推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展;四是以可持续发展为目标,保障城镇发展的后续动力;五是因地因时制宜,探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。[ 9 ]总体来说,新型城镇化要依据“一个统领,五个重点”的原则,其中,“一个统领”即为科学发展观,“五个重点”分别为城乡统筹、以人为本、全面协调发展、可持续发展、因地因时制宜。
(三)新型城镇化与传统城镇化的关系
新型城镇化与传统城镇化之间既有联系,又有区别。二者的联系表现在:新型城镇化是对传统城镇化的扬弃,其吸收了传统城镇化的精髓,如充分发挥政府的宏观调控、引导等作用,关注经济发展,为城镇化提供了物质基础和发展动力;同时摒弃了传统城镇化中的缺陷,如忽视了经济社会、城乡、区域之间的平衡发展。
二者的区别表现在:第一,时代背景不同。传统城镇化产生于传统经济体制下,而新型城镇化是以经济的双重转型为背景的。第二,侧重点不同。传统城镇化侧重于人口的城镇化和城镇规模及数量的扩大,而新型城镇化更关注城镇质量的优化,致力于经济社会之间、城乡之间的协调发展、资源环境与人口之间的协调发展。第三,主体不同。新型城镇化的主体是多元的,主要包括政府、企业、居民等,而传统城镇化的主体主要是各级政府。第四,方式不同。传统城镇化是采取以“自上而下”的方式为主,以“自下而上”的方式为辅;而新型城镇化则是以“自下而上”的方式为主,同时以“自上而下”的方式为辅。[ 10 ]第五,动力机制不同。传统城镇化的根本动力主要来自于工业化,而新型城镇化的动力主要是来自城市服务业的发展、新型产业的创新以及信息化。[ 11 ]
二、传统城镇化进程中地方政府行为的偏差及影响
在传统城镇化进程中,地方政府在管理、提供公共产品、纠正负外部性等方面出现了失误,如规划不科学、忽视社会管理、开发利用资源粗放等,这是地方政府职能越位、错位和缺位的直接后果。
(一)规划不科学,城市建设贪大求洋
地方政府在政绩和利益的诱导下,缺乏长远考虑,提出过大的发展目标和城镇规划框架,热衷于追求短期的表面工夫,盲目攀比和跟风冒进,以至城市建设在全国范围内贪大求洋,后果不尽人意。
1. 部分县城不切实际,进行国际大都市、新城、生态城、大学城的规划建设。开发区大面积占地,严重占用了大量的耕地资源。
2. 面子工程不断,如市政中心、豪华会展中心、大马路、大场馆、大绿地的竞相建设,而居民生活真正需要的住房等民生工程又极度缺失。目前虽然已有相关部门提出将马路宽度、广场规模等与城市规模挂钩,但响应程度和实施效果均不显著。
3. 城建建设豆腐渣工程在“建—拆—建”中恶性循环,浪费了大量的人力、物力、财力,不仅效率和效益极其低下,也损害了地方政府在群众中的形象。
4. 一些城镇存在大量闲置或低效用地。根据国土资源部2005年6月公布的全国城镇存量建设用地专项调查资料,截至2004年底,在全国城镇规划范围内还有闲置、批而未供的土地近30万公顷,相当于2004年城镇建设用地总量的7. 8%。[ 12 ]
(二)忽视社会管理,社会不稳定因素增多
在传统城镇化进程中,政府往往较多地发挥了经济管理的职能,却忽视了社会管理与服务的职能,使一些隐在的社会问题逐渐暴露,“软约束”的产生就是最好的例证。
1. 忽视流动人口的管理。根据国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市6. 8万个农村住户和7100多个行政村的抽样调查, 2006 年农村外出务工的劳动力为10568 万人。另据许多专家估计,目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万～5000万人。[ 13 ]如此之多的流动人口大量涌进城市,政府却忽视了对他们的合理引导、支持,致使他们不仅就业、教育等没有保障,连基本生活也没有保障,不能很好地融入城市生活,社会责任感缺失,很有可能引发社会潜在危机。
2. 忽视不同阶层的管理。随着城乡之间、城镇内部的贫富差距越来越大,社会不同阶层之间的隔离和矛盾与日俱增。富人阶层的冷漠心理、穷人阶层的仇富心理愈演愈烈,严重影响了社会的和谐发展。
3. 忽视了城镇的综合管理。交通拥堵、环境污染等问题长期得不到有效解决,既制约了城镇整体形象的优化,也浪费了人们的时间、情感等。
(三)资源利用粗放,城镇环境条件恶化
传统城镇化中资源环境出现问题的实质是,政府在开发建设时片面追求城镇GDP的增长,忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境相协调,结果导致资源利用效益低、能源消耗量大、环境污染严重等, 影响了可持续发展的进程。[ 14 ]
1. 土地资源集约利用程度下降。据有关调查显示,全国644个城市的人均建设用地已达133平方米,而一些欧美发达国家、发展中国家的人均耕地资源要比中国多几倍乃至十多倍,人均建设用地却只有82. 4平方米和83. 3平方米。[ 15 ]
2. 严重缺水与用水浪费。中国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1 /4。据相关统计,全国有2 /3城市供水不足, 1 /6城市严重缺水。然而,由于居民、工业的用水节约意识不强,用水浪费现象严重、实际利用效率低下。目前,全国平均工业用水重复利用率仅为20% —30% ,整体水平较低。[ 16 ]
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201211/15158.htm
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