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我国非工程防洪措施的设想
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内容提示：工程措施和非工程措施是一个舶来的概念，一般意义上，目的在于改变洪水天然运动特性的措施称为工程措施（Structure measure），而辅助工程措施发挥功能、协调人与洪水之间关系、缓解洪水灾害影响的措施称为非工程措施（Non-structure measure）。
关键词：非工程防洪 措施
一、工程措施与非工程措施
工程措施和非工程措施是一个舶来的概念，一般意义上，目的在于改变洪水天然运动特性的措施称为工程措施（Structure measure），而辅助工程措施发挥功能、协调人与洪水之间关系、缓解洪水灾害影响的措施称为非工程措施（Non-structure measure）。（参考《建筑中文网》）
防洪水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区是主要的防洪非工程措施，洪水风险区内高出地面的道路（公路、铁路）路基、围墙等线状结构物，其初衷虽不是防洪，但在洪水泛滥时具有明显的改变洪水运动特性的功能，在一定程度上也可作为工程措施考虑。
非工程措施侧重于规范人的防洪行为、洪水风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害发生后的影响，此外，习惯上，辅助工程措施和上述非工程措施制定、实施和充分发挥效益的有关技术、方法和手段，例如对洪水特性、洪水灾害特性的认识、洪水预报技术、洪水风险图等，通常也被纳入非工程措施的范畴。
非工程措施的提出和日益得到重视的原因是工程措施有其局限性。
二、工程措施的局限性和面临的困境
控制洪水，消除洪水灾害是人类千百年来的共同追求，进入20世纪，随着经济技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设，随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。
我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，工程防洪所面临的一系列问题逐步凸显出来。
1、水灾绝对损失仍呈攀升趋势
尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。
2、兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄
近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。
3、防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重
虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。
4、堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约
我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。据分析，目前我国江河洪水年均损失250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表1所示。
例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其他流域的情况也大致如此。
我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。
洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。
5、蓄滞洪区运用进退两难
我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。
对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取“严防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。
三、非工程措施建设的法律依据
1、《水法》
《水法》中与非工程措施建设有关的主要有三条。第十一条授权水行政主管部门会同地方政府制定流域或区域综合规划和专业规划。非工程防洪措施建设规划应为专业规划之一。第四十条要求中央防汛指挥机构制定主要江河、县级以上政府制定本区域的防御洪水方案。第四十一条规定“在防洪河道和滞洪区、蓄洪区内，土地利用和各项建设必须符合防洪的要求”。
2、《防洪法》
《防洪法》要求各级政府在洪水灾害发生后和蓄滞洪区运用后做好恢复、救济或补偿工作（第七条）；要求防洪规划遵循工程措施与非工程措施相结合的原则，划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区，规定蓄滞洪区使用原则（第十一条）；要求国土开发利用避开山洪威胁（第十三条）；规定禁止围湖造地，对已围垦的要求有计划地退地还湖（第二十三条）；要求各级政府按防洪规划对防洪区内的土地实行分区管理（第三十条）；要求各级政府加强防洪区安全建设的领导，开展防洪教育，普及防洪知识，按照防洪规划和防御洪水方案建立并完善防洪体系和水文、气象、通信、预警以及洪涝灾害监测系统，采取防洪避洪措施；要求省级政府制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划，对居住在经常使用的蓄滞洪区内的居民，有计划地组织外迁；对可能出现垮坝的水库，应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案（第三十六条）；发生洪涝灾害后，有关政府应当组织做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、学校复课和重建家园等救灾工作，国家鼓励、扶持开展洪水保险（第四十七条）。
四、非工程措施建设的制约因素
1、法律约束
我国与防洪有关的法律，包括《水法》和《防洪法》规定水行政主管部门会同当地政府制定包括非工程防洪措施规划在内的防洪规划，由于法律对当地政府如何参与规划没有明确的规定，水行政主管部门制定防洪规划的地理范围基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滞洪区，对于广大的受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或缺乏相应的可操作的法规，推行协调人与洪水的关系、规范兼顾洪水灾害风险的开发方式条件尚不成熟。
2、社会约束
经过长期的开发，我国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达，人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。
社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显；对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及政治、经济军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是非工程的洪管理的任务之一。
当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12~24小时提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5~1/3，益本比为3.1~7.5，但这建立在居民积极和正确响应的基础上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎“好心”的管理者的预料之外。美国1968年生效的洪水保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡，淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地等问题，一再表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反应做出调整。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200610/6606.htm
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