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香港治理违法搭建的经验与内地之借鉴
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内容提示：违法搭建是城市的一大顽症,香港回归十年,形成了一套适应而成功的管控模式,即:铁腕治理,形成查处的高压态势;资源到位,形成查处的有力保障;责任捆绑,形成查处的强大合力;绩效评估,形成查处的倒逼压力;三管齐下,形成查处的叠加效应;爱心操作,形成查处的和谐氛围;市场运作,形成查处的高效机制,较好地解决了违法建筑这个城市管理中的老大难问题。
由于历史原因，香港的违建数目十分庞大，1997年回归时超过了100万个，楼龄介于20－40年。回归以来，香港特区政府加大查处力度，在探索中找到了符合香港实际的管理模式，违法建筑处于可控状态。香港经验可以成为内地城市管理的一面可鉴之“镜”。（参考《建筑中文网》）
一、铁腕治理，形成查处的高压态势
香港违建管理的法律架构已经相当齐全，违建管理中发生的任何问题，均能在法律条文上找到答案，一切均有章可循。其中尤以《城市规划条例》和《建筑物条例》最为重要。这些法律法规威风凛凛，透出的是一股神圣不可侵犯的霸气。
香港违建管理的法律表述明晰准确，内容相当细密，且非常严格。这些法规没有华丽的词藻，看上去很“啰嗦”，但实际上形成了操作性很强、市民认同率高、且有强制执行力的较健全的小贩管理制度。《建筑物条例》规定任何建筑工程，包括铁笼、空调机冷却塔支撑架、檐篷、平台建筑物、天台搭建物、分间单位、结构改塔支撑架、结构改动、违规的渠管接驳等，均须先取得屋宇署的批准及同意，否则该项工程就属“违例建筑工程”。界定清晰，有无违例一目了然。对犯罪行为的解释更是不容置疑：违反发展审批地区图以及分区计划大纲图的规定而进行违规发展建设，违反建筑管制而进行房屋建设，违反规划事务监督和建筑事务监督要求而兴建和占用建筑物，都是犯罪行为。
“重罚之下，必有怯者。”香港立法中的高额罚款和监禁，惩戒作用巨大，起到了强约束，严惩处，增强市民自律意识的作用。《城市规划条例》规定当发现违法建筑时，规划事务监督可向有关土地的拥有人、占用人及负责人发出通知书，要求他们在指定日期前停止建设，或把土地恢复至以前的状况。如果不遵照执行，即属犯罪。如属第一次定罪，处罚款50万港元，如属第二次定罪或其后每次定罪，处罚款100万港元。《建筑物条例》的罚款水平已二十多年没有提高，为了增强威慑力，2004年大幅提高：未获建筑事务监督批准及同意而进行建筑工程的最高罚款，由10万元增至40万元，每日罚款由5千元提高至2万元，两年的监禁期则维持不变。无合理辩解而没有遵从清拆令，最高罚款由5万元增至20万元，每日罚款由5千元加至2万元，一年的监禁期则维持不变。
加大执法力度，对违法行为依法严惩，提高违法者的违法成本，以儆效尤。检控违法者是屋宇署和规划署执法责任重要的一环。凡有人触犯法律，就会被检控。下列情况最先检控：重犯同一罪行两次或以上者；正在兴建中的违例建筑物；违例建筑物的规模特大，违法者公然罔顾法纪或公众安全；不履行法定命令；建筑工程偏离核定图则太远。采取检控行动的建议，经一名首长级职级（首长级薪级表第1点）人员核准，转交屋宇署的法律组进行检控。正因为严格执法，《建筑物条例》和《规划条例》管制效果斐然（见表1和表2）。
二、资源到位，形成查处的有力保障
香港查处违建的管理资源配置到位，这是查处具有高效执行力的重要原因之一。屋宇署有足够的人力资源。1700多名职员中，就有约660名专业及技术人员负责清拆违建物的执法行动，不存在编制不够、人手短缺的问题。
屋宇署还有充裕的财力资源。一是屋宇署每年经常性开支增幅较大。1999－2000年是470万，2000－2001年是512万，2001－2002年是640万，2002－2003年是701万，2003－2004年是743万。二是能不断获得专项财政拨款。屋宇署于2000年获批8.39亿元，以7年时间，清拆15万个违建物及分布在4500幢单梯楼宇上的违例天台搭建物。上述拨款于2007年限期届满时，屋宇署清拆了17万个违建物，比预期的目标还多。为了支持1999年开始的新的清拆行动模式，财政司司长在2000年决定，未来三年额外拨款9000万元给屋宇署。屋宇署利用这笔钱，逐年增加须清拆外墙违例建筑物的大厦：2000年400幢，2001年500幢，2002年600幢。为了保持清拆工作的持续性，2005年财政预算预留一笔为数8.3亿元的拨款，供屋宇署于2006／07财政年度起的五年内，继续打击违建物及改善楼宇安全。
三、责任捆绑，形成查处的强大合力
香港的经验是，通过共同责任制度，把全社会都纳入查违建中，形成遏制违建的强大合力。
（一）市民有监督之责
违建危害了整个香港社会的利益，所以香港市民对违建的举报和投诉的热情很高。屋宇署每月接获数以千计的举报，由电话热线“1823电话中心”（该中心每天24小时运作）统筹处理。2004年处置了3037宗举报个案，2005年3520宗，2006年3568宗，2007年3590宗。
（二）业主对自己的物业负责理所当然
1、业主有责任确保没有违建
违建影响楼宇安全，还会降低物业价值，业主为本身的利益以及公众的安全，确保楼宇的公用和私人地方没有违建。
2、业主有责任主动了解相关信息
如业主要购买一个单位，应咨询建筑专业人士的意见，或直接向屋宇署申请查阅核准建筑图则和入伙记录，以确定物业是否是违建。
3、业主有责任自行拆除违建
如果业主收到清拆令，要求清拆的部分当中不涉及拆卸一幢楼宇或拆卸一幢楼宇的任何大型或重要部分（如属此类情况，需委聘注册专门承建商拆除），须自行拆除。
4、业主承担有关费用
如清拆令期限到，屋宇署会发出警告通知，该通知会交给土地注册处注册，造成物业产权负担，物业如有按揭，还会通知有关的财务机构。业主还不自行拆除，屋宇署便会指示政府承建商代为清拆。清拆完后，屋宇署向业主发出缴款通知书，向业主悉数追讨工程费和监工费。如费用未获清缴，屋宇署有权就所欠款项向欠款业主发出证明书，并在楼宇的显要处张贴证明书副本。如业主仍然未能在指定时限内清缴欠款，屋宇署可把证明书送交土地注册处注册。一经注册，有关费用及其累算的所有利息，会构成物业的第一押记。与此同时，屋宇署会将欠款个案转介律政司，律政司会视情况向欠款人和承按银行发信或采取有关诉讼程序，要求清缴欠款及其累算的所有利息。
（三）专业人士提供专业信息和知识义不容辞
法例规定，业主新建楼宇或加建和改建时，必须委聘认可人士，需要时要聘请注册结构工程师，以便按照《建筑物条例》的规定拟备图则，提交屋宇署审批，如建筑工程涉及岩土部分，得聘请注册岩土工程师，负责拟备图则，提交建筑事务监督审批，还须聘请注册承建商承建。认可人士、注册结构工程师、注册岩土工程师、注册承建商均有法定责任监督该建筑工程，违例会遭检控或受纪律处分。
（四）政府部门查处违建更是责无旁贷香港通过联动协调机制，把相关的部门全部纳入进来，一旦出现违建行为，牵头部门将此人的信息发布以后，各相关部门采取相应的配合行动。
1、行政执法、法院、警署一体化体制
屋宇署发出的清拆令的时限一般是两个月，业主必须在限期届满前履行。当清拆令的期限届满时，屋宇署的法律组跟进，向区域法院提出申请，同时向有关业主发最后通知，通知业主检控程序正式展开。业主收到这封俗称“粉红信”的最后通知后，应立即与屋宇署联系，并安排短期内完成清拆，屋宇署才会考虑停止检控程序。区域法院接到申请后会向屋宇署发出清拆该违建的命令。根据该命令，任何督察级或以上的警务人员，配合屋宇署将身处该处所或该部分处所内的人，从该处所或该部分处所移走，将处所或部分处所封闭。
执法者本身不对违例者直接处罚，只负责检控违例者的行为，违例者的行为是否违法，则由法庭审理判决，处罚也由法庭来执行。这样做，就体现了法律的严肃和公正，不是执法者说了算，这就避免了执法者直接处罚带来的一些弊端，也减轻了执法者承受的社会压力，同时，也会使违例者感到心服口服。
2、实行主要部门牵头制
牵头部门和协办部门职责清晰，分工明确，谁分工的环节出了问题，就由谁承担责任。查处违建的牵头部门是屋宇署。该署的职责是根据《建筑物条例》和有关法例的规定，规管所有的私营建筑工程，审核图则是否符合法例规定，并把图则转介有关政府部门，由它们就有关的范畴进行审计，这个中央处理制度旨在确保建筑工程符合法定标准，以及安全和其他规定；负责就任何有关违例建筑物的投诉个案进行调查，并采取执法行动。分工不等于分家，凡需要几个部门协同办理的事，均按照各自的职责，依据法例规定的工作程序提出，协办部门积极配合牵头部门。我们以一个案例说明。
一、铁腕治理，形成查处的高压态势
香港违建管理的法律架构已经相当齐全，违建管理中发生的任何问题，均能在法律条文上找到答案，一切均有章可循。其中尤以《城市规划条例》和《建筑物条例》最为重要。这些法律法规威风凛凛，透出的是一股神圣不可侵犯的霸气。
香港违建管理的法律表述明晰准确，内容相当细密，且非常严格。这些法规没有华丽的词藻，看上去很“啰嗦”，但实际上形成了操作性很强、市民认同率高、且有强制执行力的较健全的小贩管理制度。《建筑物条例》规定任何建筑工程，包括铁笼、空调机冷却塔支撑架、檐篷、平台建筑物、天台搭建物、分间单位、结构改塔支撑架、结构改动、违规的渠管接驳等，均须先取得屋宇署的批准及同意，否则该项工程就属“违例建筑工程”。界定清晰，有无违例一目了然。对犯罪行为的解释更是不容置疑：违反发展审批地区图以及分区计划大纲图的规定而进行违规发展建设，违反建筑管制而进行房屋建设，违反规划事务监督和建筑事务监督要求而兴建和占用建筑物，都是犯罪行为。
“重罚之下，必有怯者。”香港立法中的高额罚款和监禁，惩戒作用巨大，起到了强约束，严惩处，增强市民自律意识的作用。《城市规划条例》规定当发现违法建筑时，规划事务监督可向有关土地的拥有人、占用人及负责人发出通知书，要求他们在指定日期前停止建设，或把土地恢复至以前的状况。如果不遵照执行，即属犯罪。如属第一次定罪，处罚款50万港元，如属第二次定罪或其后每次定罪，处罚款100万港元。《建筑物条例》的罚款水平已二十多年没有提高，为了增强威慑力，2004年大幅提高：未获建筑事务监督批准及同意而进行建筑工程的最高罚款，由10万元增至40万元，每日罚款由5千元提高至2万元，两年的监禁期则维持不变。无合理辩解而没有遵从清拆令，最高罚款由5万元增至20万元，每日罚款由5千元加至2万元，一年的监禁期则维持不变。
加大执法力度，对违法行为依法严惩，提高违法者的违法成本，以儆效尤。检控违法者是屋宇署和规划署执法责任重要的一环。凡有人触犯法律，就会被检控。下列情况最先检控：重犯同一罪行两次或以上者；正在兴建中的违例建筑物；违例建筑物的规模特大，违法者公然罔顾法纪或公众安全；不履行法定命令；建筑工程偏离核定图则太远。采取检控行动的建议，经一名首长级职级（首长级薪级表第1点）人员核准，转交屋宇署的法律组进行检控。正因为严格执法，《建筑物条例》和《规划条例》管制效果斐然（见表1和表2）。
二、资源到位，形成查处的有力保障
香港查处违建的管理资源配置到位，这是查处具有高效执行力的重要原因之一。屋宇署有足够的人力资源。1700多名职员中，就有约660名专业及技术人员负责清拆违建物的执法行动，不存在编制不够、人手短缺的问题。
屋宇署还有充裕的财力资源。一是屋宇署每年经常性开支增幅较大。1999－2000年是470万，2000－2001年是512万，2001－2002年是640万，2002－2003年是701万，2003－2004年是743万。二是能不断获得专项财政拨款。屋宇署于2000年获批8.39亿元，以7年时间，清拆15万个违建物及分布在4500幢单梯楼宇上的违例天台搭建物。上述拨款于2007年限期届满时，屋宇署清拆了17万个违建物，比预期的目标还多。为了支持1999年开始的新的清拆行动模式，财政司司长在2000年决定，未来三年额外拨款9000万元给屋宇署。屋宇署利用这笔钱，逐年增加须清拆外墙违例建筑物的大厦：2000年400幢，2001年500幢，2002年600幢。为了保持清拆工作的持续性，2005年财政预算预留一笔为数8.3亿元的拨款，供屋宇署于2006／07财政年度起的五年内，继续打击违建物及改善楼宇安全。
三、责任捆绑，形成查处的强大合力
香港的经验是，通过共同责任制度，把全社会都纳入查违建中，形成遏制违建的强大合力。
（一）市民有监督之责
违建危害了整个香港社会的利益，所以香港市民对违建的举报和投诉的热情很高。屋宇署每月接获数以千计的举报，由电话热线“1823电话中心”（该中心每天24小时运作）统筹处理。2004年处置了3037宗举报个案，2005年3520宗，2006年3568宗，2007年3590宗。
（二）业主对自己的物业负责理所当然
1、业主有责任确保没有违建
违建影响楼宇安全，还会降低物业价值，业主为本身的利益以及公众的安全，确保楼宇的公用和私人地方没有违建。
2、业主有责任主动了解相关信息
如业主要购买一个单位，应咨询建筑专业人士的意见，或直接向屋宇署申请查阅核准建筑图则和入伙记录，以确定物业是否是违建。
3、业主有责任自行拆除违建
如果业主收到清拆令，要求清拆的部分当中不涉及拆卸一幢楼宇或拆卸一幢楼宇的任何大型或重要部分（如属此类情况，需委聘注册专门承建商拆除），须自行拆除。
4、业主承担有关费用
如清拆令期限到，屋宇署会发出警告通知，该通知会交给土地注册处注册，造成物业产权负担，物业如有按揭，还会通知有关的财务机构。业主还不自行拆除，屋宇署便会指示政府承建商代为清拆。清拆完后，屋宇署向业主发出缴款通知书，向业主悉数追讨工程费和监工费。如费用未获清缴，屋宇署有权就所欠款项向欠款业主发出证明书，并在楼宇的显要处张贴证明书副本。如业主仍然未能在指定时限内清缴欠款，屋宇署可把证明书送交土地注册处注册。一经注册，有关费用及其累算的所有利息，会构成物业的第一押记。与此同时，屋宇署会将欠款个案转介律政司，律政司会视情况向欠款人和承按银行发信或采取有关诉讼程序，要求清缴欠款及其累算的所有利息。
（三）专业人士提供专业信息和知识义不容辞
法例规定，业主新建楼宇或加建和改建时，必须委聘认可人士，需要时要聘请注册结构工程师，以便按照《建筑物条例》的规定拟备图则，提交屋宇署审批，如建筑工程涉及岩土部分，得聘请注册岩土工程师，负责拟备图则，提交建筑事务监督审批，还须聘请注册承建商承建。认可人士、注册结构工程师、注册岩土工程师、注册承建商均有法定责任监督该建筑工程，违例会遭检控或受纪律处分。
（四）政府部门查处违建更是责无旁贷香港通过联动协调机制，把相关的部门全部纳入进来，一旦出现违建行为，牵头部门将此人的信息发布以后，各相关部门采取相应的配合行动。
1、行政执法、法院、警署一体化体制
屋宇署发出的清拆令的时限一般是两个月，业主必须在限期届满前履行。当清拆令的期限届满时，屋宇署的法律组跟进，向区域法院提出申请，同时向有关业主发最后通知，通知业主检控程序正式展开。业主收到这封俗称“粉红信”的最后通知后，应立即与屋宇署联系，并安排短期内完成清拆，屋宇署才会考虑停止检控程序。区域法院接到申请后会向屋宇署发出清拆该违建的命令。根据该命令，任何督察级或以上的警务人员，配合屋宇署将身处该处所或该部分处所内的人，从该处所或该部分处所移走，将处所或部分处所封闭。
执法者本身不对违例者直接处罚，只负责检控违例者的行为，违例者的行为是否违法，则由法庭审理判决，处罚也由法庭来执行。这样做，就体现了法律的严肃和公正，不是执法者说了算，这就避免了执法者直接处罚带来的一些弊端，也减轻了执法者承受的社会压力，同时，也会使违例者感到心服口服。
2、实行主要部门牵头制
牵头部门和协办部门职责清晰，分工明确，谁分工的环节出了问题，就由谁承担责任。查处违建的牵头部门是屋宇署。该署的职责是根据《建筑物条例》和有关法例的规定，规管所有的私营建筑工程，审核图则是否符合法例规定，并把图则转介有关政府部门，由它们就有关的范畴进行审计，这个中央处理制度旨在确保建筑工程符合法定标准，以及安全和其他规定；负责就任何有关违例建筑物的投诉个案进行调查，并采取执法行动。分工不等于分家，凡需要几个部门协同办理的事，均按照各自的职责，依据法例规定的工作程序提出，协办部门积极配合牵头部门。我们以一个案例说明。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201012/14588.htm
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