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论水利工程质量监督的改革与发展
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内容提示：随着水利建设市场主体的多元化,影响水利工程质量的因素也呈多样化、复杂化态势,目前的水利工程质量监督体系、制度和形式难以适应水利建设质量管理的需要。当前,应按《建设工程质量管理条例》的要求,在机构设置、监督方式、监督重点、监督检测、质量核定等方面进行改革。从长远看,应建立真正独立的质量监督体系,将质量监督从制度层面上升到法律层面。
随着水利工程质量影响因素的多样化、复杂化，需对水利工程质量监督进行完善和改革，探寻新的发展之路，以提高水利工程质量监督效能，有效保障工程质量。（参考《建筑中文网》）
1 主要问题
1.1 监督体系不健全
2000 年颁布的 《建设工程质量管理条例》（下称 《条例》）对各级政府建设行政主管部门以及铁路、交通、水利等部门的建设工程质量监督管理作出了规定。《条例》颁布后，江苏水利工程质量监督体系逐步建立，但目前尚未健全。江苏水利工程质量监督一直由省、市质量监督机构承担，但截至 2008 年底，全省 13 个市中，仅 7 个市设立了独立的质量监督机构。而 65 个县（市）中，还没有设立独立的质量监督机构。
2008 年 9 月质量监督费取消后，质量监督机构的经费筹集还没形成固定的渠道。这既影响了质量监督机构的稳定和质量监督工作的开展，也导致难以设立新的独立质量监督机构。县级组织的水利建设，其质量监督本来就应由县级负责[1]，实行“省直管县”后更是如此，但县级设立独立质量监督机构的难度更大。
1.2 监督制度不完整
水利工程质量监督的依据是水利部 1997 年颁布的《水利工程质量监督管理规定》（下称《规定》）。《条例》颁布后，《规定》未进行相应修订，使得《条例》的要求未能得到具体落实。同时，10 多年来，水利建设的形势、形式和要求，采用的技术、工艺和材料，执行的标准、规范和规定等都发生了很大的变化。因此，现行《规定》在一定程度上制约了质量监督机构的设立、定位和定职，影响了质量监督工作的开展。同时，由于《规定》没有具体的奖惩条款，影响了质量监督的效果。由于对质量监督的程序、手段和成果等方面缺少操作性规定，导致水利部监督总站、省监督站、市监督站之间在质量监督工作方式、方法和标准上不尽统一，甚至同一个站内部也不一致。
1.3 监督效能不到位
监督体系不健全、制度不完整，既使得一些工程未能真正实行质量监督制度，也使得质量监督机构未能发挥应有效能。参建单位可能表面上是重视质量监督工作的，但当监督触及到相关单位的利益时，监督方与被监督方往往形成隐性的乃至显性的冲突，质量监督有时变为博弈群体中的一方。一些被监督对象不能提供真实全面的资料，导致监督的基础不实。监督机构提出的整改意见落实不到位，有的甚至被拒绝落实。一些被监督对象迫于规定的程序，往往只是在“手续上”需要质量监督，使得质量监督在一定程度上流于形式[2]。同时，监督本身也存在监督力度有深有浅、要求有严有松、强度有高有低等情况，一些监督人员主动性、责任心不强，未能及时发现和解决质量问题。
2 质量监督的体制改革
2.1 完善监督体系
质量监督是保证工程质量的一种必要制度安排，然而制度也有成本收益问题。在市场体制不尽完善的境况下，质量监督制度的收益远大于成本，这是加强工程质量政府监督的主要依据。同时，信任政府的传统文化，也是政府质量监督制度供给的重要原因[3]。水利工程没有直接的、具体的“用户”，往往不会当期、直接影响个人和群体的利益，导致用户、媒体等监督形式相对缺失，因此，水利工程质量的政府监督显得尤为重要。
制度供给包括制度设计和实施两个方面。《条例》已在总体上解决了制度设计问题，关键在于落实。当前，首先要突出加强省级质量监督机构建设，使其既具有直接承担重要工程质量监督的能力，又具有承担质量监督管理的责任和能力。其次要突出解决县级质量监督能力问题，可行的方式是行政主管部门内设质量监督机构，有条件的应独立设立，也可将监督职责赋予建设工程质量监督机构。再次是要解决省、市、县质量监督的分工问题。同时，作为体系建设的基础，应妥善解决监督机构属性、经费问题，以保证质量监督工作的正常开展。
2.2 健全监督制度
一方面，应抓紧修订《规定》，通过新《规定》，完善水利质量监督的基本制度，统一质量监督机构设置，规范监督方式和质量监督检测、质量验收等行为，为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。在《规定》进行修订时，一是应突出明确《条例》规定的相关罚则，以提高《规定》的严肃性。二是应授权省级水利行政主管部门制定各地的质量监督规定，并允许各地的规定严于《规定》。另一方面，由于质量监督的技术性很强，有必要制定水利行业标准《水利工程质量监督规程》，以在操作层面上进一步规范质量监督及质量评定等具体工作。
2.3 建立质量验收制度
在水利工程阶段验收、竣工验收前，质量监督机构需提交质量评价意见或质量监督报告，这种做法在理论上难以成立，实践上也存在弊端。从理论上讲，质量监督机构不是质量的责任主体。质量监督机构不需要对质量是否合格作出承诺，没有义务为建设方作出质量担保。从实践上看，一些工程明明存在质量缺陷甚至不合格，或工程质量资料不齐全，但参建方还是要求质量监督机构核定质量为合格或优良。因为人们一般认为，质量监督机构核定后，参建方就没有责任了，至少责任变小了。客观上，监督机构不可能旁站监督，对质量状况不可能完全清楚，在信息不对称情况下作出的质量评价难免缺乏准确性，并助长一些参建单位的规避心理，给工程质量留下隐患。事实上，一些经监督机构核定为合格甚至优良的工程，仍存在质量问题，有的还发生了事故。
因此，有必要建立质量验收制度。即在阶段验收、竣工验收前，由质量监督机构主持，对工程质量进行专项验收，提出质量等级建议，提交验收委员会审定。质量验收可以进一步明确参建各方的责任，理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体的关系，并与档案、消防、审计、移民等专项验收一起，共同组成专项验收体系。
2.4 建立监督机构间的协作机制
单靠水利工程质量监督机构，难以对工程质量作出准确的把握和判断。建设行政主管部门要履行“对建设工程质量实施统一监督管理”的职责，建立各行业质量监督机构之间协作机制，发挥各专业质量监督机构的优势，进一步提高质量监督能力和效果。当前迫切需要使监督机构间的协作制度化、常态化。
3 质量监督的工作方式改革
3.1 突出监督重点
质量监督机构应加强规程规范和技术标准的宣传、贯彻，帮助参建单位提高质量管理能力。但监督工作的重点应放在监督与处罚上。首先要加强监督，通过监督规范质量行为，培养和树立参建方的自律意识[4]。其次是要适度处罚，把《条例》规定的罚款、停工整顿、吊销资质资格等措施落实到位，以提高质量监督的严肃性、权威性。在具体工作上，监督机构应抓住关键节点、部位和工序，提高把握关键问题的能力，力求事半功倍。
3.2 优化监督方式
由于人力、经费等原因，水利工程质量监督通常采用巡查的方式，很少采用驻点监督方式，使监督的效能大为降低。因此，对重要的、技术复杂的工程，应实行派驻现场的监督方式，或者采取阶段驻点的监督方式。这样，既可以在关键节点发现并纠正问题，又有利于提升质量监督效能。当然，质量责任的主体是以业主为首的参建各方。监督机构不应过多地干涉参建方的正常质量管理，质量监督既要避免缺位，也要防止越位。
3.3 强化监督检测
质量监督机构的现场检查大都是目测，显然，工程质量不是仅靠观察就能作出判断的。监督机构应配备基本的检测设备，监督员也应具备检测能力。监督过程的复杂检测应委托检测单位承担。通过质量监督检测，提高质量监督的可信性和效能性。业主既然已经委托检测，为何还要监督检测？因为业主是参建一方，存在着隐瞒真相的主观可能，检测单位与业主也是合同利益关系，而监督检测由监督机构直接委托，可以更好地保持检测的客观性，并对施工、监理、业主的检测形成制约。
3.4 扩大监督范围
过去水利工程质量监督的重点是水工建筑物和机电设备的安装质量，但近年来，金属结构、机电设备的质量问题有增多的趋势[5]。故应延伸监督范围，将金属结构、机电设备、预拌混凝土等作为质量监督对象，适时到厂家开展监督检查，加强出厂验收。质量检测也应作为质量监督检查的对象，设计质量监督应逐步实行。总之，水利工程质量监督不能再局限于工地现场，应逐步实现对水利工程质量形成过程的全覆盖监督。
1 主要问题
1.1 监督体系不健全
2000 年颁布的 《建设工程质量管理条例》（下称 《条例》）对各级政府建设行政主管部门以及铁路、交通、水利等部门的建设工程质量监督管理作出了规定。《条例》颁布后，江苏水利工程质量监督体系逐步建立，但目前尚未健全。江苏水利工程质量监督一直由省、市质量监督机构承担，但截至 2008 年底，全省 13 个市中，仅 7 个市设立了独立的质量监督机构。而 65 个县（市）中，还没有设立独立的质量监督机构。
2008 年 9 月质量监督费取消后，质量监督机构的经费筹集还没形成固定的渠道。这既影响了质量监督机构的稳定和质量监督工作的开展，也导致难以设立新的独立质量监督机构。县级组织的水利建设，其质量监督本来就应由县级负责[1]，实行“省直管县”后更是如此，但县级设立独立质量监督机构的难度更大。
1.2 监督制度不完整
水利工程质量监督的依据是水利部 1997 年颁布的《水利工程质量监督管理规定》（下称《规定》）。《条例》颁布后，《规定》未进行相应修订，使得《条例》的要求未能得到具体落实。同时，10 多年来，水利建设的形势、形式和要求，采用的技术、工艺和材料，执行的标准、规范和规定等都发生了很大的变化。因此，现行《规定》在一定程度上制约了质量监督机构的设立、定位和定职，影响了质量监督工作的开展。同时，由于《规定》没有具体的奖惩条款，影响了质量监督的效果。由于对质量监督的程序、手段和成果等方面缺少操作性规定，导致水利部监督总站、省监督站、市监督站之间在质量监督工作方式、方法和标准上不尽统一，甚至同一个站内部也不一致。
1.3 监督效能不到位
监督体系不健全、制度不完整，既使得一些工程未能真正实行质量监督制度，也使得质量监督机构未能发挥应有效能。参建单位可能表面上是重视质量监督工作的，但当监督触及到相关单位的利益时，监督方与被监督方往往形成隐性的乃至显性的冲突，质量监督有时变为博弈群体中的一方。一些被监督对象不能提供真实全面的资料，导致监督的基础不实。监督机构提出的整改意见落实不到位，有的甚至被拒绝落实。一些被监督对象迫于规定的程序，往往只是在“手续上”需要质量监督，使得质量监督在一定程度上流于形式[2]。同时，监督本身也存在监督力度有深有浅、要求有严有松、强度有高有低等情况，一些监督人员主动性、责任心不强，未能及时发现和解决质量问题。
2 质量监督的体制改革
2.1 完善监督体系
质量监督是保证工程质量的一种必要制度安排，然而制度也有成本收益问题。在市场体制不尽完善的境况下，质量监督制度的收益远大于成本，这是加强工程质量政府监督的主要依据。同时，信任政府的传统文化，也是政府质量监督制度供给的重要原因[3]。水利工程没有直接的、具体的“用户”，往往不会当期、直接影响个人和群体的利益，导致用户、媒体等监督形式相对缺失，因此，水利工程质量的政府监督显得尤为重要。
制度供给包括制度设计和实施两个方面。《条例》已在总体上解决了制度设计问题，关键在于落实。当前，首先要突出加强省级质量监督机构建设，使其既具有直接承担重要工程质量监督的能力，又具有承担质量监督管理的责任和能力。其次要突出解决县级质量监督能力问题，可行的方式是行政主管部门内设质量监督机构，有条件的应独立设立，也可将监督职责赋予建设工程质量监督机构。再次是要解决省、市、县质量监督的分工问题。同时，作为体系建设的基础，应妥善解决监督机构属性、经费问题，以保证质量监督工作的正常开展。
2.2 健全监督制度
一方面，应抓紧修订《规定》，通过新《规定》，完善水利质量监督的基本制度，统一质量监督机构设置，规范监督方式和质量监督检测、质量验收等行为，为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。在《规定》进行修订时，一是应突出明确《条例》规定的相关罚则，以提高《规定》的严肃性。二是应授权省级水利行政主管部门制定各地的质量监督规定，并允许各地的规定严于《规定》。另一方面，由于质量监督的技术性很强，有必要制定水利行业标准《水利工程质量监督规程》，以在操作层面上进一步规范质量监督及质量评定等具体工作。
2.3 建立质量验收制度
在水利工程阶段验收、竣工验收前，质量监督机构需提交质量评价意见或质量监督报告，这种做法在理论上难以成立，实践上也存在弊端。从理论上讲，质量监督机构不是质量的责任主体。质量监督机构不需要对质量是否合格作出承诺，没有义务为建设方作出质量担保。从实践上看，一些工程明明存在质量缺陷甚至不合格，或工程质量资料不齐全，但参建方还是要求质量监督机构核定质量为合格或优良。因为人们一般认为，质量监督机构核定后，参建方就没有责任了，至少责任变小了。客观上，监督机构不可能旁站监督，对质量状况不可能完全清楚，在信息不对称情况下作出的质量评价难免缺乏准确性，并助长一些参建单位的规避心理，给工程质量留下隐患。事实上，一些经监督机构核定为合格甚至优良的工程，仍存在质量问题，有的还发生了事故。
因此，有必要建立质量验收制度。即在阶段验收、竣工验收前，由质量监督机构主持，对工程质量进行专项验收，提出质量等级建议，提交验收委员会审定。质量验收可以进一步明确参建各方的责任，理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体的关系，并与档案、消防、审计、移民等专项验收一起，共同组成专项验收体系。
2.4 建立监督机构间的协作机制
单靠水利工程质量监督机构，难以对工程质量作出准确的把握和判断。建设行政主管部门要履行“对建设工程质量实施统一监督管理”的职责，建立各行业质量监督机构之间协作机制，发挥各专业质量监督机构的优势，进一步提高质量监督能力和效果。当前迫切需要使监督机构间的协作制度化、常态化。
3 质量监督的工作方式改革
3.1 突出监督重点
质量监督机构应加强规程规范和技术标准的宣传、贯彻，帮助参建单位提高质量管理能力。但监督工作的重点应放在监督与处罚上。首先要加强监督，通过监督规范质量行为，培养和树立参建方的自律意识[4]。其次是要适度处罚，把《条例》规定的罚款、停工整顿、吊销资质资格等措施落实到位，以提高质量监督的严肃性、权威性。在具体工作上，监督机构应抓住关键节点、部位和工序，提高把握关键问题的能力，力求事半功倍。
3.2 优化监督方式
由于人力、经费等原因，水利工程质量监督通常采用巡查的方式，很少采用驻点监督方式，使监督的效能大为降低。因此，对重要的、技术复杂的工程，应实行派驻现场的监督方式，或者采取阶段驻点的监督方式。这样，既可以在关键节点发现并纠正问题，又有利于提升质量监督效能。当然，质量责任的主体是以业主为首的参建各方。监督机构不应过多地干涉参建方的正常质量管理，质量监督既要避免缺位，也要防止越位。
3.3 强化监督检测
质量监督机构的现场检查大都是目测，显然，工程质量不是仅靠观察就能作出判断的。监督机构应配备基本的检测设备，监督员也应具备检测能力。监督过程的复杂检测应委托检测单位承担。通过质量监督检测，提高质量监督的可信性和效能性。业主既然已经委托检测，为何还要监督检测？因为业主是参建一方，存在着隐瞒真相的主观可能，检测单位与业主也是合同利益关系，而监督检测由监督机构直接委托，可以更好地保持检测的客观性，并对施工、监理、业主的检测形成制约。
3.4 扩大监督范围
过去水利工程质量监督的重点是水工建筑物和机电设备的安装质量，但近年来，金属结构、机电设备的质量问题有增多的趋势[5]。故应延伸监督范围，将金属结构、机电设备、预拌混凝土等作为质量监督对象，适时到厂家开展监督检查，加强出厂验收。质量检测也应作为质量监督检查的对象，设计质量监督应逐步实行。总之，水利工程质量监督不能再局限于工地现场，应逐步实现对水利工程质量形成过程的全覆盖监督。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201011/14468.htm
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