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我国建筑物灾后安全评估机制的探讨
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内容提示：灾后建筑物安全评估是政府救灾工作中的一项重要任务,但目前我国在这方面存在着制度缺失、组织机构和评估主体不明确、操作规范缺失等问题。通过分析国外建筑物灾后安全评估机制与特色,进而从法制与制度、管理机制、评估人员设置等几个方面,对我国建筑物灾后安全评估机制的建设提出建议。
建筑物灾后安全评估，是指在灾害发生后对本次灾害给结构造成的影响作一个定性的或定量的判断，为灾后结构维修决策提供科学、准确的数字信息，以利于对结构进行修复性加固处理[1]。近年来，世界各地都饱受各种自然灾害的侵袭，自然灾害对建筑物的损害极为严重。建筑物灾后安全评估可以对建筑物的灾后状况作出一个明确的界定，这不仅可以减少由于建筑物损害而引发的次生灾害，还可以为灾后重建提供多方面的帮助。（参考《建筑中文网》）
1 建筑物灾后安全评估的作用
考察近年来世界各地发生的灾害，每次灾害的发生都伴随着大量房屋的倒塌或损坏。然而，灾害的等级不同，建筑物的构造和质量不同，以及建筑物所处的地段不同等诸多因素都会导致最终建筑物受损的程度不尽相同。灾后亟需建筑物来进行居民的安置和生活、生产的恢复，因而对灾后尚存建筑物的安全评估就显得尤为重要。不仅如此，建筑物灾后安全评估还有如下作用：
1.1 为灾后重建提供基础数据
建筑物灾后安全评估是对灾后建筑所处状态的界定，全面的灾后安全评估可以对灾区的建筑物状况有一个清晰的认识。通过灾后安全评估，可以弄清哪些建筑物还可以继续使用，哪些建筑物需要加固修复，哪些建筑已经彻底损毁。这些基础数据的搜集可为灾后重建提供准确的决策信息，便于在灾后重建中更好地进行统筹规划。
1.2 为灾后群众获得补偿提供参考资料
残酷的灾害令人们流离失所，灾后重建过程中政府一般会针对各户不同程度的损失给予一定的补助。灾后安全评估可以为房屋损害程度的厘定提供支持。如 1999年我国台湾“九二一”大地震，灾后关于受灾人房屋重建补助的发放就用到了建筑物安全评估的信息。汶川大地震后，成都市出台的《关于做好都江堰市城镇居民住房灾毁救助安置工作的意见》也是利用安全评估的数据对受灾用户进行补偿。
1.3 为未来房屋设计提供指导信息
灾后评估的内容包括了各种不同结构形式下建筑物的损坏程度，以及建筑物各种构件的损坏程度的考量。通过不同建筑物的损坏程度的对比分析，可以得出在灾害中表现好的结构形式以及材料种类的信息。这都将为未来的建筑物设计提供指导性信息。
2 我国建筑物灾后安全评估机制现状分析
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。自上世纪 90 年代以来，我国自然灾害的发展有着两个明显的趋势，其一是由于全球变暖等多方面的原因，极端性气候增加，其二是随着经济建设的发展以及灾害的频繁发生，灾害造成的损失也逐步增加[2]。近 15 年来，我国平均每年因各类自然灾害造成 3 亿人（次）受灾，倒塌房屋约300 万间，紧急转移安置人口约 800 万人，直接经济损失近 2000 亿元[3]。每次灾害的发生都会造成大量建筑物的损毁，我国在建筑物灾后安全评估方面也做了很多努力。汶川大地震中住房和城乡建设部的反应非常及时，灾后很快就组织了相关专家对建筑物进行评估。但是汶川大地震中建筑灾后安全评估的工作也折射出了我国建筑物灾后安全评估机制中存在的问题。
2.1 建筑物安全评估制度缺失
我国自然灾害管理采取的是综合协调机制，即在国务院的领导下，中央层面设有国家减灾委员会和全国抗灾救灾综合协调办公室，负责全国范围内自然灾害救助的协调和组织工作。国务院民政部下设有救灾司，省级民政局下设救灾处，地市级民政局下设有救灾救济科，县级民政局下设有救灾救济股，这四级政府部门构成了我国灾害管理的网络。
我国民政部救灾司制定了《国家自然灾害救助应急预案》，颁布了《民政部应对自然灾害的工作规程》，并于2008 年 12 月 17 日发出了 《民政部关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》，要求在 2009 年 3 月底之前，完成所有市、县预案的制定工作，完成省、市、县三级现有预案的修订工作。同时，重点推进城乡基层预案建设，从而形成“纵向到底、横向到边”的救助应急预案体系[4]。但遗憾的是，各级预案中没有具体的关于灾后建筑物安全评估方面的具体规定和要求。
2.2 组织管理机构不明确
按照突发性自然灾害的危害程度，《民政部自然灾害救助应急工作规程》设定了四个应急响应等级，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构。对不同等级的灾害发生后的响应予以区别对待，其中 I 级和 II 级响应等级只是在原有救灾司的机构框架下开展工作，但是III 级和 IV 级响应等级则要成立救灾应急指挥部，统一组织抗灾救灾工作。不同响应等级下灾情评估的负责机构也是不一样的。
灾后安全评估作为应急管理工作的一部分，其由谁来组织没有明确规定。目前，我国建筑物灾后安全评估工作由民政部牵头，住房和城乡建设部配合进行。汶川大地震中，得益于我们国家体制的优越性，安全评估专家的征调没有受到任何阻力。但是这种缺乏程序和计划的调度肯定不是长久之计。评估工程师的资源到底由谁来管理支配、如何支配，都是我国建筑物灾后安全评估工作亟需解决的问题。
2.3 承担主体不明确
我国目前还没有承担灾后安全评估工作的专业组织机构。一般都是应民政部的要求，由住房和城乡建设部从高校、科研机关、下属机构以及相关企业抽调人员，将这些人员以专家身份派赴现场开展建筑物安全评估工作。汶川大地震发生以后，国家高度重视此次灾害的影响，住房和城乡建设部迅速将各方资源调动到灾区进行灾后建筑物的评估工作。但毕竟这些专家都是临时抽调的，很难做到高效而有组织性地工作。必须认识到，自然灾害发生后对建筑物安全评估的工作人员的需求肯定呈井喷的趋势，如何在短时间内抽调如此多的资源是一个必须面对的问题。尽管我国有体制上的优势，但是目前这种做法肯定有待改善。
2.4 具体的操作程序和指南性文件缺乏
我国对于灾后安全评估没有相应的管理组织机构，也没有进行灾后安全评估的具体的依据文件和操作规程。对灾后安全评估的工作人员岗位的设置及各自的责任也没有相关文件予以明确。汶川大地震发生后，住房和城乡建设部联合四川省建设厅共组织了 800 多名专家前往灾区进行灾后安全评估。专家们对建筑物进行安全评估的依据是建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）和《房屋完损等级评定标准》，根本没有可操作的具体规程。
3 国外建筑物灾后安全评估机制及特色
世界上自然灾害多发国家和地区，特别是发达国家，通过历史经验的积累和科学创新，逐步形成了比较完善的灾害防治应急运作和管理体系，值得我国学习和借鉴。美国和日本等都是灾害多发国家，他们在建筑物灾后安全评估上形成了各有特色的灾后安全评估机制。
3.1 美国的建筑物灾后安全评估及特色
美国各州的地理状况不同，灾害管理的做法也不尽相同。下面以加州为例进行说明。加州特殊的地理位置决定了其灾害多发的特点，其灾后安全评估机制的建设有一定的历史。自 1971 年 San Fernando 地震以后，加州结构工程师协会开始与州应急事务办公室合作制定一项计划，即在紧急情况下，政府可以利用非公务员的工程师资源。到1987 年，应用技术委员会开始制定震后建筑物安全评估程序（ATC-20）和现场操作手册———《震后建筑物安全评估（ATC-20-1）》。之后的若干年，加州应急事务办公室一直致力于对这一安全评估程序的完善[5]。
在安全评估程序（SAP）体系中，有五类职能职务，包括 SAP 评估员、专业组织联络员、灾害联络员、SAP 协调员以及州级 SAP 协调员。所有 SAP 参与者身份必须通过州政务中心在应急事务办公室激活，所有的激活需通过标准紧急事件管理系统来完成。并且，州应急事务办公室对上述五类工作人员的要求、职责以及各自的培训事宜都作了详尽的规定。
美国加州建筑物灾后安全评估的特色在于其对非公务员工程师的资源利用作了明确的规范。参加 SAP 认证的建筑物检查员、注册工程师和注册建造师，他们可以是志愿者，也可以是地方或州政府的雇员等公共资源。所谓志愿者是指私营部门的个人，他们须在加州注册为灾后志愿者服务员工，由州应急事务办公室统一管理。
1 建筑物灾后安全评估的作用
考察近年来世界各地发生的灾害，每次灾害的发生都伴随着大量房屋的倒塌或损坏。然而，灾害的等级不同，建筑物的构造和质量不同，以及建筑物所处的地段不同等诸多因素都会导致最终建筑物受损的程度不尽相同。灾后亟需建筑物来进行居民的安置和生活、生产的恢复，因而对灾后尚存建筑物的安全评估就显得尤为重要。不仅如此，建筑物灾后安全评估还有如下作用：
1.1 为灾后重建提供基础数据
建筑物灾后安全评估是对灾后建筑所处状态的界定，全面的灾后安全评估可以对灾区的建筑物状况有一个清晰的认识。通过灾后安全评估，可以弄清哪些建筑物还可以继续使用，哪些建筑物需要加固修复，哪些建筑已经彻底损毁。这些基础数据的搜集可为灾后重建提供准确的决策信息，便于在灾后重建中更好地进行统筹规划。
1.2 为灾后群众获得补偿提供参考资料
残酷的灾害令人们流离失所，灾后重建过程中政府一般会针对各户不同程度的损失给予一定的补助。灾后安全评估可以为房屋损害程度的厘定提供支持。如 1999年我国台湾“九二一”大地震，灾后关于受灾人房屋重建补助的发放就用到了建筑物安全评估的信息。汶川大地震后，成都市出台的《关于做好都江堰市城镇居民住房灾毁救助安置工作的意见》也是利用安全评估的数据对受灾用户进行补偿。
1.3 为未来房屋设计提供指导信息
灾后评估的内容包括了各种不同结构形式下建筑物的损坏程度，以及建筑物各种构件的损坏程度的考量。通过不同建筑物的损坏程度的对比分析，可以得出在灾害中表现好的结构形式以及材料种类的信息。这都将为未来的建筑物设计提供指导性信息。
2 我国建筑物灾后安全评估机制现状分析
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。自上世纪 90 年代以来，我国自然灾害的发展有着两个明显的趋势，其一是由于全球变暖等多方面的原因，极端性气候增加，其二是随着经济建设的发展以及灾害的频繁发生，灾害造成的损失也逐步增加[2]。近 15 年来，我国平均每年因各类自然灾害造成 3 亿人（次）受灾，倒塌房屋约300 万间，紧急转移安置人口约 800 万人，直接经济损失近 2000 亿元[3]。每次灾害的发生都会造成大量建筑物的损毁，我国在建筑物灾后安全评估方面也做了很多努力。汶川大地震中住房和城乡建设部的反应非常及时，灾后很快就组织了相关专家对建筑物进行评估。但是汶川大地震中建筑灾后安全评估的工作也折射出了我国建筑物灾后安全评估机制中存在的问题。
2.1 建筑物安全评估制度缺失
我国自然灾害管理采取的是综合协调机制，即在国务院的领导下，中央层面设有国家减灾委员会和全国抗灾救灾综合协调办公室，负责全国范围内自然灾害救助的协调和组织工作。国务院民政部下设有救灾司，省级民政局下设救灾处，地市级民政局下设有救灾救济科，县级民政局下设有救灾救济股，这四级政府部门构成了我国灾害管理的网络。
我国民政部救灾司制定了《国家自然灾害救助应急预案》，颁布了《民政部应对自然灾害的工作规程》，并于2008 年 12 月 17 日发出了 《民政部关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》，要求在 2009 年 3 月底之前，完成所有市、县预案的制定工作，完成省、市、县三级现有预案的修订工作。同时，重点推进城乡基层预案建设，从而形成“纵向到底、横向到边”的救助应急预案体系[4]。但遗憾的是，各级预案中没有具体的关于灾后建筑物安全评估方面的具体规定和要求。
2.2 组织管理机构不明确
按照突发性自然灾害的危害程度，《民政部自然灾害救助应急工作规程》设定了四个应急响应等级，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构。对不同等级的灾害发生后的响应予以区别对待，其中 I 级和 II 级响应等级只是在原有救灾司的机构框架下开展工作，但是III 级和 IV 级响应等级则要成立救灾应急指挥部，统一组织抗灾救灾工作。不同响应等级下灾情评估的负责机构也是不一样的。
灾后安全评估作为应急管理工作的一部分，其由谁来组织没有明确规定。目前，我国建筑物灾后安全评估工作由民政部牵头，住房和城乡建设部配合进行。汶川大地震中，得益于我们国家体制的优越性，安全评估专家的征调没有受到任何阻力。但是这种缺乏程序和计划的调度肯定不是长久之计。评估工程师的资源到底由谁来管理支配、如何支配，都是我国建筑物灾后安全评估工作亟需解决的问题。
2.3 承担主体不明确
我国目前还没有承担灾后安全评估工作的专业组织机构。一般都是应民政部的要求，由住房和城乡建设部从高校、科研机关、下属机构以及相关企业抽调人员，将这些人员以专家身份派赴现场开展建筑物安全评估工作。汶川大地震发生以后，国家高度重视此次灾害的影响，住房和城乡建设部迅速将各方资源调动到灾区进行灾后建筑物的评估工作。但毕竟这些专家都是临时抽调的，很难做到高效而有组织性地工作。必须认识到，自然灾害发生后对建筑物安全评估的工作人员的需求肯定呈井喷的趋势，如何在短时间内抽调如此多的资源是一个必须面对的问题。尽管我国有体制上的优势，但是目前这种做法肯定有待改善。
2.4 具体的操作程序和指南性文件缺乏
我国对于灾后安全评估没有相应的管理组织机构，也没有进行灾后安全评估的具体的依据文件和操作规程。对灾后安全评估的工作人员岗位的设置及各自的责任也没有相关文件予以明确。汶川大地震发生后，住房和城乡建设部联合四川省建设厅共组织了 800 多名专家前往灾区进行灾后安全评估。专家们对建筑物进行安全评估的依据是建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）和《房屋完损等级评定标准》，根本没有可操作的具体规程。
3 国外建筑物灾后安全评估机制及特色
世界上自然灾害多发国家和地区，特别是发达国家，通过历史经验的积累和科学创新，逐步形成了比较完善的灾害防治应急运作和管理体系，值得我国学习和借鉴。美国和日本等都是灾害多发国家，他们在建筑物灾后安全评估上形成了各有特色的灾后安全评估机制。
3.1 美国的建筑物灾后安全评估及特色
美国各州的地理状况不同，灾害管理的做法也不尽相同。下面以加州为例进行说明。加州特殊的地理位置决定了其灾害多发的特点，其灾后安全评估机制的建设有一定的历史。自 1971 年 San Fernando 地震以后，加州结构工程师协会开始与州应急事务办公室合作制定一项计划，即在紧急情况下，政府可以利用非公务员的工程师资源。到1987 年，应用技术委员会开始制定震后建筑物安全评估程序（ATC-20）和现场操作手册———《震后建筑物安全评估（ATC-20-1）》。之后的若干年，加州应急事务办公室一直致力于对这一安全评估程序的完善[5]。
在安全评估程序（SAP）体系中，有五类职能职务，包括 SAP 评估员、专业组织联络员、灾害联络员、SAP 协调员以及州级 SAP 协调员。所有 SAP 参与者身份必须通过州政务中心在应急事务办公室激活，所有的激活需通过标准紧急事件管理系统来完成。并且，州应急事务办公室对上述五类工作人员的要求、职责以及各自的培训事宜都作了详尽的规定。
美国加州建筑物灾后安全评估的特色在于其对非公务员工程师的资源利用作了明确的规范。参加 SAP 认证的建筑物检查员、注册工程师和注册建造师，他们可以是志愿者，也可以是地方或州政府的雇员等公共资源。所谓志愿者是指私营部门的个人，他们须在加州注册为灾后志愿者服务员工，由州应急事务办公室统一管理。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201011/14467.htm
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