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政治经济发展与城市规划立法
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内容提示：本文首先阐述了《城市规划法》和《城乡规划法》出台的时代背景,在归纳总结近二十年中国政治经济的发展及出台的与规划建设相关政策的基础上,分析了从《城市规划法》到《城乡规划法》所体现的政治经济价值观的改变,最后探讨了政治经济发展与城市规划立法的关系。
1 引言
芒福德有句著名的名言是“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”，足见政治经济之于城市规划的重要性。从 1990 年正式实施《城市规划法》到 2008 年正式实施《城乡规划法》，近 20 年以来中国的政治经济发生了很大的改变，而这些改变无疑对城市规划产生了巨大的影响，从《城市规划法》升级为《城乡规划法》其中深刻地体现了这一点。本文分析了两部法律制定的不同时代背景及近二十年中国政治经济背景的变迁，并探讨了政治经济对城市规划立法产生的影响。（参考《建筑中文网》）
2 《城市规划法》及《城乡规划法》制定的政治经济背景
2.1《城市规划法》制定的时代背景
以我国规划工作历史进程的视角来看，《城市规划法》是我国规划领域的第一部主干法，它确立了我国城市规划编制和管理制度的基本框架，具有重要意义。上世纪 50 年代，在学习前苏联经验的基础上，中央政府曾颁布过《城市规划编制办法》，而从当时的时代背景来看，城市规划工作主要任务是配合国家重点建设项目，编制项目所在城市的建设规划。此后，在经历了 1960 年代因经济困难而停滞不前以后，从 1970 年代开始，城市规划事业有了一定程度的恢复，并逐步在学术理论和制度化建设方面取得了一定的进步。在十年“动乱”结束后的 1978 年，中央召开了全国城市工作会议，下发了《关于加强城市建设工作的意见》。进入 1980 年代后，在“以经济建设为中心”的氛围下，城市规划被寄予了很大的期望，“城市规划是一门科学”的呼声很高，而规划部门也的确基于技术理性的思维，对规划编制和管理方法进行了革新；同时，规划理论研究的范畴也有了很大扩展；更为重要的是，随着“依法治国”理念的逐步深入人心，规划的法制建设被提上了议事日程。1980 年原国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》；1984 年，国务院颁布了《中华人民共和国城市规划条例》；1989 年 12 月26 日，七届全国人大常委会通过了《城市规划法》，于 1990 年 4 月正式施行。
至此，我国建国以来逐步形成的城市规划运作体系，在《城市规划法》中得到了确立。在《城市规划法》施行之后，以其为中心，包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章以及配套的规划编制办法和管理条例等所组成的城市规划法制体系逐步形成，可以说至此我国的城市规划立法工作有了一个质的飞跃。
2.2 《城乡规划法》制定的时代背景
《城市规划法》1990 年开始施行后，宪法共有过三次修改。1993年宪法修正案中，将“社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义的理论”等提法写进宪法序言，标志着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大转变。这次重要的修宪，丰富了国家制度和根本原则的内涵，为我国市场经济的发展提供了根本性的法制基础。1999 年的宪法修正明确了我国将长期处于社会主义初级阶段，并提出了“依法治国”的规定和建设社会主义“法治国家”的目标。2004 年宪法修正案又进一步明确了坚持依法治国的方针。此外，除了政治制度和经济制度，还突出了公民权利保护制度，将保护公民私有财产权以及土地征用补偿的条款写入了宪法，反映了我国对公民基本权利的尊重。随着经济体制和社会背景的变化，与城市规划密切相关的领域的法律法规也相继修改或出台。如 《土地管理法》于 1998 年修订完成，1999年开始实施；2007年通过并出台的《物权法》作为市场经济的基石，明确了国家、集体及个人财产平等保护的原则。与此同时，“三农问题”逐步暴露出城乡二元化体制的种种弊端，农村建设引起国家的高度重视，出台了一系列的有利政策。宪法和相关法律的修正和修订，为城乡规划的进一步法制建设创造了条件，同时，也对规划立法提出新的要求。
《城乡规划法》对执行了近 20 年的《城市规划法》进行了深刻的反思，对于城市发展的趋势、政策及其存在的问题进行了深入的研究，是规划立法的成熟表现，对于新形式下的开发建设起到了切实的指导及规范作用。
3 中国政治经济发展与城市规划立法
从上文我们可以看出，城市规划最具影响力、最权威的两部法律《城市规划法》及《城乡规划法》的产生都有着深刻的政治经济背景。城市规划是时代的产物，而法律是行为规则、指导思想的集中体现。我们进一步分析:
3.1 近二十年政治经济的发展
1990 年到 2008 年近 20 年的时间，中国经历了4个“五年计划”（规划），分别为“八五计划”、“九五计划”、“十五计划”和“十一五规划”。每个五年计划发展的侧重点都有所不同，具体而言如下（见表 1）。
从“八五计划”到“十一五规划”，我们明显的可以看出国家发展主要有几大趋势：
第一，关注经济增长方式的转变。以前的经济发展是外扩式的，只追求经济增长的速度而忽视了经济增长的内涵，其速度的增长是牺牲了多方面利益换取的。如今国家意识到了片面追求发展带来的负面效果，越来越关注经济增长方式的改变。
第二，关注资源节约与生态建设。中国人口众多，在大规模快速开发的背景下，资源耗费巨大，浪费也巨大，对生态环境的破坏极为严重。这些问题已经日益突出，需刻不容缓的解决。
第三，关注农村问题及区域协调发展。中国多年来一直实行的是城乡二元制，城市与乡村有着明显的分离。国家对城市发展有政策倾斜，城市的发展从一定程度上说是以牺牲农村发展为代价的。随着城乡差距的扩大，矛盾日益激化，中国 8 亿农民还处于贫困之中，是时候将注意力放到农村建设上了。与此同时，国家一直将大量资金注入到东部、南部开发，是时候反哺落后的西部地区了。第四，关注法制建设。各种法律、法规陆续出台，有效地规范了市场，对于偏离运行轨道的行为及时修正。
2.2 近二十年出台的与城市规划建设相关的法律、法规（见表 2）
从表 2 可以看出，近 20 年国家出台的与规划建设相关的法律法规都是符合政治经济发展需要的，都是为了更好的服务于政治经济的发展，体现了各个阶段国家发展重点的不同。近 10 年以来，规划立法的重点是区域协调发展、城市历史文化环境生态保护、土地总量控制耕地保护、贫困阶层的住房保障问题。接下来，我们再回到《城市规划法》及《城乡规划法》，通过对比分析两部法律中的部分条款中体现的深刻的时代政治经济发展的价值观。
2.3 从《城市规划法》到《城乡规划法》所体现的政治经济发展价值观转变
《城市规划法》从一定程度上说还具有着很强烈的计划经济及行政指令的色彩，在城市建设中注重的是量的增长，并未关注内质的提高与改善。《城乡规划法》的诞生顺应了政治和经济发展，并体现了鲜明的价值观的转变：第一，由技术手段上升到公共政策，体现公共利益（科学发展观）。《城市规划法》对于公共利益并未重视，随着近年来大规模的开发建设，如何维护公共利益的问题摆上了桌面，成为政府开发商不得不考虑的问题。规划应该是政府、开发商及公众三方利益最佳平衡的结果，而不是少数人的利益。立法目的上升到“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”（第一条），立法的宗旨在于保证公共利益。规划编制与实施需遵守“节约土地”、“促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产等”，强调“公共安全、公共卫生”（第四条）。这些条款将社会公共利益置于核心位置，规定了城乡规划的基本原则和立场，体现了实事求是及分类指导的精神，突出了城乡规划的公共政策导向及服务职能。
第二，由城乡隔离转变为“城乡统筹”发展。《城市规划法》是将城乡隔离来对待的，在法律中并未涉及到城乡统筹发展的观念。国家如今非常重视三农问题，花大力气建设农村极力缩小城乡差距。法律名称一字只差的变化足以说明国家对农村开发的重视，城乡规划体系和管理制度也发生了的变化，新增乡村规划，赋予镇政府规划管理权（第二条）。规划区范围纳入了村庄（第三条）。
芒福德有句著名的名言是“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”，足见政治经济之于城市规划的重要性。从 1990 年正式实施《城市规划法》到 2008 年正式实施《城乡规划法》，近 20 年以来中国的政治经济发生了很大的改变，而这些改变无疑对城市规划产生了巨大的影响，从《城市规划法》升级为《城乡规划法》其中深刻地体现了这一点。本文分析了两部法律制定的不同时代背景及近二十年中国政治经济背景的变迁，并探讨了政治经济对城市规划立法产生的影响。（参考《建筑中文网》）
2 《城市规划法》及《城乡规划法》制定的政治经济背景
2.1《城市规划法》制定的时代背景
以我国规划工作历史进程的视角来看，《城市规划法》是我国规划领域的第一部主干法，它确立了我国城市规划编制和管理制度的基本框架，具有重要意义。上世纪 50 年代，在学习前苏联经验的基础上，中央政府曾颁布过《城市规划编制办法》，而从当时的时代背景来看，城市规划工作主要任务是配合国家重点建设项目，编制项目所在城市的建设规划。此后，在经历了 1960 年代因经济困难而停滞不前以后，从 1970 年代开始，城市规划事业有了一定程度的恢复，并逐步在学术理论和制度化建设方面取得了一定的进步。在十年“动乱”结束后的 1978 年，中央召开了全国城市工作会议，下发了《关于加强城市建设工作的意见》。进入 1980 年代后，在“以经济建设为中心”的氛围下，城市规划被寄予了很大的期望，“城市规划是一门科学”的呼声很高，而规划部门也的确基于技术理性的思维，对规划编制和管理方法进行了革新；同时，规划理论研究的范畴也有了很大扩展；更为重要的是，随着“依法治国”理念的逐步深入人心，规划的法制建设被提上了议事日程。1980 年原国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》；1984 年，国务院颁布了《中华人民共和国城市规划条例》；1989 年 12 月26 日，七届全国人大常委会通过了《城市规划法》，于 1990 年 4 月正式施行。
至此，我国建国以来逐步形成的城市规划运作体系，在《城市规划法》中得到了确立。在《城市规划法》施行之后，以其为中心，包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章以及配套的规划编制办法和管理条例等所组成的城市规划法制体系逐步形成，可以说至此我国的城市规划立法工作有了一个质的飞跃。
2.2 《城乡规划法》制定的时代背景
《城市规划法》1990 年开始施行后，宪法共有过三次修改。1993年宪法修正案中，将“社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义的理论”等提法写进宪法序言，标志着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大转变。这次重要的修宪，丰富了国家制度和根本原则的内涵，为我国市场经济的发展提供了根本性的法制基础。1999 年的宪法修正明确了我国将长期处于社会主义初级阶段，并提出了“依法治国”的规定和建设社会主义“法治国家”的目标。2004 年宪法修正案又进一步明确了坚持依法治国的方针。此外，除了政治制度和经济制度，还突出了公民权利保护制度，将保护公民私有财产权以及土地征用补偿的条款写入了宪法，反映了我国对公民基本权利的尊重。随着经济体制和社会背景的变化，与城市规划密切相关的领域的法律法规也相继修改或出台。如 《土地管理法》于 1998 年修订完成，1999年开始实施；2007年通过并出台的《物权法》作为市场经济的基石，明确了国家、集体及个人财产平等保护的原则。与此同时，“三农问题”逐步暴露出城乡二元化体制的种种弊端，农村建设引起国家的高度重视，出台了一系列的有利政策。宪法和相关法律的修正和修订，为城乡规划的进一步法制建设创造了条件，同时，也对规划立法提出新的要求。
《城乡规划法》对执行了近 20 年的《城市规划法》进行了深刻的反思，对于城市发展的趋势、政策及其存在的问题进行了深入的研究，是规划立法的成熟表现，对于新形式下的开发建设起到了切实的指导及规范作用。
3 中国政治经济发展与城市规划立法
从上文我们可以看出，城市规划最具影响力、最权威的两部法律《城市规划法》及《城乡规划法》的产生都有着深刻的政治经济背景。城市规划是时代的产物，而法律是行为规则、指导思想的集中体现。我们进一步分析:
3.1 近二十年政治经济的发展
1990 年到 2008 年近 20 年的时间，中国经历了4个“五年计划”（规划），分别为“八五计划”、“九五计划”、“十五计划”和“十一五规划”。每个五年计划发展的侧重点都有所不同，具体而言如下（见表 1）。
从“八五计划”到“十一五规划”，我们明显的可以看出国家发展主要有几大趋势：
第一，关注经济增长方式的转变。以前的经济发展是外扩式的，只追求经济增长的速度而忽视了经济增长的内涵，其速度的增长是牺牲了多方面利益换取的。如今国家意识到了片面追求发展带来的负面效果，越来越关注经济增长方式的改变。
第二，关注资源节约与生态建设。中国人口众多，在大规模快速开发的背景下，资源耗费巨大，浪费也巨大，对生态环境的破坏极为严重。这些问题已经日益突出，需刻不容缓的解决。
第三，关注农村问题及区域协调发展。中国多年来一直实行的是城乡二元制，城市与乡村有着明显的分离。国家对城市发展有政策倾斜，城市的发展从一定程度上说是以牺牲农村发展为代价的。随着城乡差距的扩大，矛盾日益激化，中国 8 亿农民还处于贫困之中，是时候将注意力放到农村建设上了。与此同时，国家一直将大量资金注入到东部、南部开发，是时候反哺落后的西部地区了。第四，关注法制建设。各种法律、法规陆续出台，有效地规范了市场，对于偏离运行轨道的行为及时修正。
2.2 近二十年出台的与城市规划建设相关的法律、法规（见表 2）
从表 2 可以看出，近 20 年国家出台的与规划建设相关的法律法规都是符合政治经济发展需要的，都是为了更好的服务于政治经济的发展，体现了各个阶段国家发展重点的不同。近 10 年以来，规划立法的重点是区域协调发展、城市历史文化环境生态保护、土地总量控制耕地保护、贫困阶层的住房保障问题。接下来，我们再回到《城市规划法》及《城乡规划法》，通过对比分析两部法律中的部分条款中体现的深刻的时代政治经济发展的价值观。
2.3 从《城市规划法》到《城乡规划法》所体现的政治经济发展价值观转变
《城市规划法》从一定程度上说还具有着很强烈的计划经济及行政指令的色彩，在城市建设中注重的是量的增长，并未关注内质的提高与改善。《城乡规划法》的诞生顺应了政治和经济发展，并体现了鲜明的价值观的转变：第一，由技术手段上升到公共政策，体现公共利益（科学发展观）。《城市规划法》对于公共利益并未重视，随着近年来大规模的开发建设，如何维护公共利益的问题摆上了桌面，成为政府开发商不得不考虑的问题。规划应该是政府、开发商及公众三方利益最佳平衡的结果，而不是少数人的利益。立法目的上升到“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”（第一条），立法的宗旨在于保证公共利益。规划编制与实施需遵守“节约土地”、“促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产等”，强调“公共安全、公共卫生”（第四条）。这些条款将社会公共利益置于核心位置，规定了城乡规划的基本原则和立场，体现了实事求是及分类指导的精神，突出了城乡规划的公共政策导向及服务职能。
第二，由城乡隔离转变为“城乡统筹”发展。《城市规划法》是将城乡隔离来对待的，在法律中并未涉及到城乡统筹发展的观念。国家如今非常重视三农问题，花大力气建设农村极力缩小城乡差距。法律名称一字只差的变化足以说明国家对农村开发的重视，城乡规划体系和管理制度也发生了的变化，新增乡村规划，赋予镇政府规划管理权（第二条）。规划区范围纳入了村庄（第三条）。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201004/14321.htm
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