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制度环境下城市设计管理的对比研究
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内容提示：文章说明了“注重实效”的城市设计在我国城市规划中兴起的原因以及借鉴国外经验建立本土性城市设计运作机制的必要性。重点阐述了“制度环境”差别对不同国家采用不同城市设计管理模式的影响和制约作用。通过对比研究中英美三国制度环境的区别，提出如何合理借鉴英美等国外城市设计的运作经验，建立适用于我国国情的城市设计管理体制。
摘要：文章说明了“注重实效”的城市设计在我国城市规划中兴起的原因以及借鉴国外经验建立本土性城市设计运作机制的必要性。重点阐述了“制度环境”差别对不同国家采用不同城市设计管理模式的影响和制约作用。通过对比研究中英美三国制度环境的区别，提出如何合理借鉴英美等国外城市设计的运作经验，建立适用于我国国情的城市设计管理体制。
关键词：城市设计； 制度环境； 城市设计管理
Abstract:This article discusses about why the pragmatistic study trend of urban design is paid so much attention to recently, and the necessary to build up adaptive urban design managing mechanism in China. The diffident institutional environments in different countries lead to different management methods of urban design. Through the comparison of different institutional environment of UK, USA and China, the paper points out how to learn the urban deign experience from developed countries and how to set up our own urban deign managing mechanism.
自西方现代城市设计理论与实践方法逐步引入我国以来，国内城市设计研究逐步实现了从理想到现实、从静态到动态、从简单到复杂、从单学科到多学科融合的转变。城市设计发展经历了50年代计划经济时期“规划”与“设计”不分的早期阶段；80年代现代城市设计观念、思潮引进和实验的探索阶段；以及90年代后城市设计国际招标兴起，实践项目广泛开展，城市设计理论日趋繁荣等几个重要阶段。然而我国城市设计在取得长足发展的同时，也面临越来越多的“门槛”、难点。城市设计停留在编制阶段难以付诸实际、城市建设管理失序、城市设计作用异化为“形象招牌”等突出问题引起了许多专家学者的思考，因此在城市设计的美学主义、功能主义、人文主义等各个研究取向中，“注重实效”的研究走向最受关注，成为近年来众说纷纭的热点议题。
1“注重实效”与建立城市设计管理体制的必要性
“注重实效”的城市设计取向在西方兴起于70年代（特别是在北美）①。当时的城市设计由关注城市空间美学、环境、特色等转移到更加注重与实施衔接的问题和成功运作。“注重实效”的城市设计取向，其特点在于重视城市设计的实施与可操作性，研究“常常回避意识形态问题，如‘应该做什么？’‘什么是对的？’‘意义是什么？’等；倾向解决如‘必须完成什么？’‘什么可以完成？’‘谁得利？’等实际问题（Wayne Attoe，1995）”。巴纳特（Jonathan Barnett，1974），胥瓦尼（Hamid Shirvani，1990），约翰朗（John Lang，1994），彭特（John Punter，1999）等都是探索城市设计运作实效的代表，他们分别通过《都市设计概论》、《城市设计作为公共政策》、《城市设计程序》、《城市设计——美国的经验》、《美国城市的城市设计导则》等著作，从项目组织、人员参与、资金来源、方案编制、分期实施、管理控制等众多角度分析了城市设计的实践过程，提出一系列城市设计运作的重要策略。我国城市设计在经历二十多年理论与实践的探索后，繁荣背后的实效问题同样突出。因此近年来许多学者对此著文讨论（卢济威、金广君、唐子来等），一系列著作也逐步面世（扈万泰、庄宇、王世福、陈纪凯等）。
由于城市设计不能仅仅是一个内向封闭的技术质量提高过程，曾经卓见成效的“技术革新”对城市设计领域带来的巨大推力已经开始减弱。城市设计需要在管理、制度等新层面开拓创新，以实现规划、设计和管理之间的有效衔接。从国内环境来看，我国目前正处在社会变革、政治经济转型的大背景下，改革使得我国的社会发展处在不断的变动之中，这对策略研究和政策制定提出了挑战；另一方面，改革也为新制度、新秩序的建立提供了契机，因此把握我国城市规划的转型机遇，在变革中探索建立适宜我国国情的城市设计管理体制必要而又紧迫。
2两类典型的城市设计管理体制
本文讨论的“城市设计管理体制”是城市设计运作机制的重要组成部分，是城市设计实现其方案、导则、实施措施的重要环节。发达国家城市设计的研究起步较早，积累了许多运用城市设计工具引导和调控城市建设过程的经验，特别典型的有美国和英国等。美国严格的区划与英国的设计许可审查制度是规划管理中两种重要的制度分支，迥异的规划模式使得城市设计管理也各具特色，对我国具有较强的学习借鉴价值。1994年第20期的《建成环境（Built Environment）》杂志对欧洲各国的城市设计管理体制进行了专题研究和系统归纳，其中一幅漫画（见图1）恰如其分地说明了英国与美国城市设计管理体制的差异②：
2.1美国——与区划（zoning）相结合的城市设计管理。美国各州乃至各个城市的规划体制并不相同，城市设计管理体制也不一致，但总的来说，城市设计技术性地介入区划是美国城市设计管理最显著的特征，分区奖励、开发权转移、规划整体开发单元以及管制特别区等已经大大拓宽了区划的基本概念（John Punter，1999）。同时美国还有一千多个城市中实施了城市设计管理与审查许可制度（林钦荣，1995），这些措施充分保证了城市设计的实施途径和执行力度。如漫画所示，美国的城市设计管理准则通常会直接告诉开发者，怎样的设计是允许建设的，这样开发者可以通过有意识制定满足要求的方案来获得开发许可，这就好似面对一个目标明确的圈起跳。
2.2英国——结合“审查许可”的城市设计管理。英国城市设计的实施是借助设计控制的审查体制进行的，中央国土与经济计划的指引、地方发展与地方计划当局对开发申请案的规划许可制度是实施城市设计的重要工具（唐子来，2001）。城市设计由于是颁发规划许可的重要考核内容因而能够得到具体落实。与美国相反，英国城市中各种层次的城市设计管理准则往往不能直接告诉开发者什么样的设计最终能获得许可，所有开发案必须经过规划管理部门的评议后才可得知建设允许与否，所以管理准则对设计的控制是弹性、原则的，开发者需要蒙着眼睛跳过一个方向不那么明了的圈。
在这两种代表性体制中，英国城市设计管理中的“审查”制度总是成为极富争议的话题，它使得城市设计控制太过弹性。而在美国，过于僵化的城市设计导则常常被抱怨为创造性设计的抑制因素。因此库林维斯指出，两者目前的改进都是在朝对方的方向上迈出一步③。
3英美城市设计管理体制的经验借鉴
国内针对英美城市设计运作体制的研究总结出了大量改善我国城市设计管理方法的建议，综合起来可以概括为以下几方面。
3.1设立机构：在政府规划管理部门中成立专门的城市设计管理机构或专题小组；
3.2完善程序：制定必要的城市设计编制程序（内容、层次、深度）及审批管理程序；
3.3法规保障：通过必要的法律法规、政策法令等确定城市设计的法律地位及实施保障；
3.4控制引导：将设计成果转化为可操作的政策导则等，通过控制与引导相结合的方法管理城市建设；
3.5设计审查：建立城市设计审查体制，使城市设计要求成为项目开发建设的许可条件；
3.6公众参与：确保市民对城市设计的广泛参与，确保城市设计能体现和维护公众利益；
3.7评价体系：建立科学的设计评价体系，让专家、公众、利益集团等多方共同参与设计的评价、审定以及实施、监督。
结合这些理论探索，深圳、广州等城市还开展了相应的探索性实践。但事实证明，要将这些建议变成现实总因要面对市场、体制、程序、人员等诸多方面的阻力而鲜见成效，许多方法策略在现阶段实现尚存在很大的难度。可见，逐步推行城市设计管理体制的变革和完善，还必须充分认识考察我国特殊的社会、政治、经济背景，考察国内外城市设计运作的环境差异，在制度环境的约束中寻找适合我国国情的城市设计体制改革的突破口及其阶段步骤。
4制度环境下的中美英城市设计管理体制对比研究
梁鹤年曾经指出，借鉴国外经验时需要考虑“背景迁移（shift-of-context）”，把甲地的经验做法转移到乙地的时候，必须考察其运行背景的吻合程度及经验改进的可能性（梁鹤年，2005）。也有学者指出，“探讨都市设计的实施制度与应用都必须回归到各国对土地利用与开发管制的基本体制不同，以及各国国情与社会环境发展背景的不尽然一致上，以至发展出各自不同的都市设计实施方式（林钦荣，1995）。”如果将影响城市设计运作的各种相关要素简要归纳成“技术性因素”与“制度性因素”两方面，其中各国制度环境的差异及约束对城市设计如何运作实施具有重要的决定作用。制度是从社会、经济、政治等各方面规范人行为的规则和准则（North，1994）。而“制度环境”则指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律整体框架，其实质是一国的基本制度规定，它的约束力具有普遍性特征（Davis,1994）（见图2）。具体来讲，决定城市设计管理体制的制度环境约束主要有国家政治体制，经济法律环境，城市管理制度，城市规划体制，土地开发方式乃至所有权等多个方面，城市设计管理体制的建立必须与这些环境规则相适应。对比中英美三国城市设计运作的制度环境如表1。
关键词：城市设计； 制度环境； 城市设计管理
Abstract:This article discusses about why the pragmatistic study trend of urban design is paid so much attention to recently, and the necessary to build up adaptive urban design managing mechanism in China. The diffident institutional environments in different countries lead to different management methods of urban design. Through the comparison of different institutional environment of UK, USA and China, the paper points out how to learn the urban deign experience from developed countries and how to set up our own urban deign managing mechanism.
自西方现代城市设计理论与实践方法逐步引入我国以来，国内城市设计研究逐步实现了从理想到现实、从静态到动态、从简单到复杂、从单学科到多学科融合的转变。城市设计发展经历了50年代计划经济时期“规划”与“设计”不分的早期阶段；80年代现代城市设计观念、思潮引进和实验的探索阶段；以及90年代后城市设计国际招标兴起，实践项目广泛开展，城市设计理论日趋繁荣等几个重要阶段。然而我国城市设计在取得长足发展的同时，也面临越来越多的“门槛”、难点。城市设计停留在编制阶段难以付诸实际、城市建设管理失序、城市设计作用异化为“形象招牌”等突出问题引起了许多专家学者的思考，因此在城市设计的美学主义、功能主义、人文主义等各个研究取向中，“注重实效”的研究走向最受关注，成为近年来众说纷纭的热点议题。
1“注重实效”与建立城市设计管理体制的必要性
“注重实效”的城市设计取向在西方兴起于70年代（特别是在北美）①。当时的城市设计由关注城市空间美学、环境、特色等转移到更加注重与实施衔接的问题和成功运作。“注重实效”的城市设计取向，其特点在于重视城市设计的实施与可操作性，研究“常常回避意识形态问题，如‘应该做什么？’‘什么是对的？’‘意义是什么？’等；倾向解决如‘必须完成什么？’‘什么可以完成？’‘谁得利？’等实际问题（Wayne Attoe，1995）”。巴纳特（Jonathan Barnett，1974），胥瓦尼（Hamid Shirvani，1990），约翰朗（John Lang，1994），彭特（John Punter，1999）等都是探索城市设计运作实效的代表，他们分别通过《都市设计概论》、《城市设计作为公共政策》、《城市设计程序》、《城市设计——美国的经验》、《美国城市的城市设计导则》等著作，从项目组织、人员参与、资金来源、方案编制、分期实施、管理控制等众多角度分析了城市设计的实践过程，提出一系列城市设计运作的重要策略。我国城市设计在经历二十多年理论与实践的探索后，繁荣背后的实效问题同样突出。因此近年来许多学者对此著文讨论（卢济威、金广君、唐子来等），一系列著作也逐步面世（扈万泰、庄宇、王世福、陈纪凯等）。
由于城市设计不能仅仅是一个内向封闭的技术质量提高过程，曾经卓见成效的“技术革新”对城市设计领域带来的巨大推力已经开始减弱。城市设计需要在管理、制度等新层面开拓创新，以实现规划、设计和管理之间的有效衔接。从国内环境来看，我国目前正处在社会变革、政治经济转型的大背景下，改革使得我国的社会发展处在不断的变动之中，这对策略研究和政策制定提出了挑战；另一方面，改革也为新制度、新秩序的建立提供了契机，因此把握我国城市规划的转型机遇，在变革中探索建立适宜我国国情的城市设计管理体制必要而又紧迫。
2两类典型的城市设计管理体制
本文讨论的“城市设计管理体制”是城市设计运作机制的重要组成部分，是城市设计实现其方案、导则、实施措施的重要环节。发达国家城市设计的研究起步较早，积累了许多运用城市设计工具引导和调控城市建设过程的经验，特别典型的有美国和英国等。美国严格的区划与英国的设计许可审查制度是规划管理中两种重要的制度分支，迥异的规划模式使得城市设计管理也各具特色，对我国具有较强的学习借鉴价值。1994年第20期的《建成环境（Built Environment）》杂志对欧洲各国的城市设计管理体制进行了专题研究和系统归纳，其中一幅漫画（见图1）恰如其分地说明了英国与美国城市设计管理体制的差异②：
2.1美国——与区划（zoning）相结合的城市设计管理。美国各州乃至各个城市的规划体制并不相同，城市设计管理体制也不一致，但总的来说，城市设计技术性地介入区划是美国城市设计管理最显著的特征，分区奖励、开发权转移、规划整体开发单元以及管制特别区等已经大大拓宽了区划的基本概念（John Punter，1999）。同时美国还有一千多个城市中实施了城市设计管理与审查许可制度（林钦荣，1995），这些措施充分保证了城市设计的实施途径和执行力度。如漫画所示，美国的城市设计管理准则通常会直接告诉开发者，怎样的设计是允许建设的，这样开发者可以通过有意识制定满足要求的方案来获得开发许可，这就好似面对一个目标明确的圈起跳。
2.2英国——结合“审查许可”的城市设计管理。英国城市设计的实施是借助设计控制的审查体制进行的，中央国土与经济计划的指引、地方发展与地方计划当局对开发申请案的规划许可制度是实施城市设计的重要工具（唐子来，2001）。城市设计由于是颁发规划许可的重要考核内容因而能够得到具体落实。与美国相反，英国城市中各种层次的城市设计管理准则往往不能直接告诉开发者什么样的设计最终能获得许可，所有开发案必须经过规划管理部门的评议后才可得知建设允许与否，所以管理准则对设计的控制是弹性、原则的，开发者需要蒙着眼睛跳过一个方向不那么明了的圈。
在这两种代表性体制中，英国城市设计管理中的“审查”制度总是成为极富争议的话题，它使得城市设计控制太过弹性。而在美国，过于僵化的城市设计导则常常被抱怨为创造性设计的抑制因素。因此库林维斯指出，两者目前的改进都是在朝对方的方向上迈出一步③。
3英美城市设计管理体制的经验借鉴
国内针对英美城市设计运作体制的研究总结出了大量改善我国城市设计管理方法的建议，综合起来可以概括为以下几方面。
3.1设立机构：在政府规划管理部门中成立专门的城市设计管理机构或专题小组；
3.2完善程序：制定必要的城市设计编制程序（内容、层次、深度）及审批管理程序；
3.3法规保障：通过必要的法律法规、政策法令等确定城市设计的法律地位及实施保障；
3.4控制引导：将设计成果转化为可操作的政策导则等，通过控制与引导相结合的方法管理城市建设；
3.5设计审查：建立城市设计审查体制，使城市设计要求成为项目开发建设的许可条件；
3.6公众参与：确保市民对城市设计的广泛参与，确保城市设计能体现和维护公众利益；
3.7评价体系：建立科学的设计评价体系，让专家、公众、利益集团等多方共同参与设计的评价、审定以及实施、监督。
结合这些理论探索，深圳、广州等城市还开展了相应的探索性实践。但事实证明，要将这些建议变成现实总因要面对市场、体制、程序、人员等诸多方面的阻力而鲜见成效，许多方法策略在现阶段实现尚存在很大的难度。可见，逐步推行城市设计管理体制的变革和完善，还必须充分认识考察我国特殊的社会、政治、经济背景，考察国内外城市设计运作的环境差异，在制度环境的约束中寻找适合我国国情的城市设计体制改革的突破口及其阶段步骤。
4制度环境下的中美英城市设计管理体制对比研究
梁鹤年曾经指出，借鉴国外经验时需要考虑“背景迁移（shift-of-context）”，把甲地的经验做法转移到乙地的时候，必须考察其运行背景的吻合程度及经验改进的可能性（梁鹤年，2005）。也有学者指出，“探讨都市设计的实施制度与应用都必须回归到各国对土地利用与开发管制的基本体制不同，以及各国国情与社会环境发展背景的不尽然一致上，以至发展出各自不同的都市设计实施方式（林钦荣，1995）。”如果将影响城市设计运作的各种相关要素简要归纳成“技术性因素”与“制度性因素”两方面，其中各国制度环境的差异及约束对城市设计如何运作实施具有重要的决定作用。制度是从社会、经济、政治等各方面规范人行为的规则和准则（North，1994）。而“制度环境”则指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律整体框架，其实质是一国的基本制度规定，它的约束力具有普遍性特征（Davis,1994）（见图2）。具体来讲，决定城市设计管理体制的制度环境约束主要有国家政治体制，经济法律环境，城市管理制度，城市规划体制，土地开发方式乃至所有权等多个方面，城市设计管理体制的建立必须与这些环境规则相适应。对比中英美三国城市设计运作的制度环境如表1。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200811/13721.htm
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