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基于委托代理理论的代建制项目管理模式研究
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内容提示：运用委托代理理论分析了当前政府投资项目代建制的管理模式，提出了完善代建制管理模式的政策建议，即建立激励约束机制，加强合同管理和实行工程担保和保险制度.
随着我国投资体制改革的深化，为充分利用社会化技术和管理经验，规范建设程序，防止政府投资项目“三超”现象及腐败行为的发生，近年来代建制项目管理模式已在我国上海、深圳、重庆等地试点推行，并将不断推广，逐步完善.
政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的项目管理公司或具备相应工程管理能力的企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设.作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投、建、管、用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的.
1 委托代理理论概述
委托—代理关系，就是一种契约关系，通过这一契约，一个人或一些人（委托人）授权给另一个人（代理人）为委托人的利益从事某项活动，但这又不同于一般的雇佣关系，委托人授予代理人相当大的自主决策权，而委托人很难监控代理人的活动[1].
委托代理理论中的委托人—代理人关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，因此，委托代理问题产生的原因从一般意义上讲就是因为委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称.信息不对称在经济管理领域的定义即市场交易的各方对有关交易的信息没有全面、充分和真实的了解，即整个交易是在不透明的前提下进行的.这种信息不对称和相应发生的信息成本以及由此导致的逆向选择和道德风险效应会影响到市场机制的正常运行，从而影响到市场的均衡状态和效率.逆向选择是指在信息不对称的条件下，参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息，反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益，但是这种行为却损害到另一方的利益.道德风险是指在信息不对称的情况下，参与交易的一方在双方合约签订之后才会作出的某种选择，如果合约当中所隐含的激励机制设计不佳，或是没有充分考虑到信息不足的缺陷，极有可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自己有利的机会主义行为，使另一方利益受损.
因此，委托代理理论基本模型的框架就是在激励相容和参与约束两个条件下考虑委托人如何选择激励计划，让代理人的行为符合委托人的利益.这一模型有两个基本的结论:一是在任何满足代理人参与约束及激励相容条件下而使委托人的预期效用最大化的激励机制或契约中，代理人必须承担部分风险.其次，如果代理人是一个风险中立性者，可通过使代理人承受完全风险的方法达到最优激励的结果[2].
2 代建制项目管理模式的委托代理关系分析
在代建制项目管理模式中，政府主管部门、代建单位、承包单位、使用单位为了达到共同目标，各司其职、相互制约，是对传统“投、建、管、用”多位一体模式弊端的改革.其各方主体关系见图1所示.
图1代建制模式项目主体各方关系
2.1代建单位与政府主管部门的委托代理关系
根据委托代理理论，政府是资金使用权的直接投资人，拥有支付报酬、进行谈判的权利，通过在建筑市场上的交易，根据预先达成的条件选择代建单位，通过合同来约束代建单位，而非行政权利.招投标和材料设备采购由代建单位操作，有效阻断了政府投资项目客观存在的“搭便车”和寻租偏好及原体制惯性带来的领导意愿与行政干预，形成所有权与管理权分离的委托代理关系.委托人（政府主管部门）因拥有剩余索取权而具有监督代理人（代建单位）的积极性，代建单位也因其报酬与业绩挂钩而产生积极性.根据代建合同，代建单位有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和资金的进展情况，使政府投资人做到心中有数，对政府投资人来说，委托代建单位可把政府从具体的工程管理工作中解脱出来，把精力集中到目标性监控和规范市场规则的工作中来[4].
代建单位对工程建设拥有较多的技术管理优势，其自身的技术管理经营业绩等均属于私有信息，政府主管部门对各代建单位的信息情况不很清楚而仅依据费用低而选择资信差的代建单位而导致逆向选择.更主要的是在招标投标之后的工程建设过程中，作为委托人的政府主管部门只能观察到项目建设的结果，而无法直接观察到代建单位的努力程度和工作状态，形成新的信息不对称.代建单位可利用自身的信息优势欺骗政府主管部门，以减少工作投入甚至与承包单位勾结等道德障碍行为损害政府利益.为减少代建单位的机会主义行为对政府投资的风险，政府主管部门对代建单位具有监督否决权.
2.2代建单位与承包单位（设计、施工、材料设备供应）的委托代理关系
代建单位受政府主管部门委托，具有与勘察设计、施工承包商、材料设备供应商等单位依法进行招标投标、合同谈判、付款控制、合同索赔等权利.代建单位对各承包单位的资信、业绩等信息掌握较全面，可减少逆向选择，帮助政府主管部门选择最合适的承包单位，订立周密的承包合同，同时代建单位在工程管理、专业知识方面的信息优势，可有效监督和配合承包单位的建设活动，防止发生道德风险.保证工程质量、进度、投资等全面符合合同要求.
承包单位的收入来自合同价款，由于其有限理性和机会主义倾向，为了自身利益会采取减少必要的投入或通过索赔来增加赢利.这就需要代建单位必须相应增加工作投入，多检查监督，及时正确地发出指令，以防止承包单位的趋利、欺诈行为.
2.3代建单位与使用单位的委托代理关系
以往，由于政府投资项目多为非赢利的公益性项目，使用单位充当“投资者”，缺少投资约束机制，使用单位为了局部利益，在项目决策前期对投资概算或设计概算人为压低，建设过程中则擅自扩大建设规模和标准，建设资金一旦出现缺口，政府主管部门只得追加投资，造成“三超工程”和“钓鱼工程”的出现.
在代建制项目管理模式下，使用单位的主要职责是负责提出项目功能要求，协助代建单位作好工程建设前期以及建设过程中的有关手续，创造良好的外部条件，以及实行工程质量、进度、资金合理使用的监督工作.割断了使用单位与代建单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，代建单位代行了使用单位在建设期间项目法人的职责[4].
综上所述，代建制管理模式下，政府主管部门、使用单位、代建单位、承包单位4方主体之间的信息优势劣势、要求与期望、权利与义务、风险与收益分析见表1所示.
3 完善代建制项目管理模式的几点思考
3.1 建立有效的竞争和激励约束机制
根据委托代理理论，解决委托代理问题在于通过制定权利与义务、责任与利益相制衡的竞争和激励约束机制，将委托人的风险不同程度地转变为代理人的风险，从而刺激代理人按照委托人的最佳利益来选择行动，使代理人的行动符合委托人既定的目标[5].
由于当前具有代建资格的项目管理公司不多，且业务主要依托其所在的行业主管部门，缺乏有效的市场竞争环境，要形成契约化、规范化的代建制市场，就要打破目前的条块分割，引入竞争，开放门户市场，允许更多的项目管理公司参与政府投资项目的代理.众多的代建单位竞争也使得私人信息公开化并倾向于市场的均衡水平，竞争保证了信息公开，避免了政府主管部门在招标投标过程中，由于信息劣势而造成的逆向选择.
代建单位的利润来自代建服务费及实行投资包干责任制的节余资金两部分.通过设计最优的激励机制，使代建单位对投资人负责，承担相应的法律责任并获得合理的经济收入，使其达到使委托方满意的同时也给自己带来最大净收益，落实政府投资人对项目监管的深度和力度，又使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变.
3.2 加强合同管理
在代建制项目管理模式中，解决委托代理问题的关键在于明晰工程实施的风险所在，必须通过合同来约定各方的权利与义务、风险与收益等关系.
政府选择具有相应能力和经验的项目代建单位，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位的行为，政府与代建单位的权利、义务均通过合同予以确认，代建单位必须严格履行合同，如果擅自变更建设内容，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，代建单位均须承担相应的违约责任.代建单位也通过与承包单位签定的合同，确定承包单位的工作责任、工作范围及工程价款，分解代建合同中确定的各项项目管理目标.
3.3 实行工程担保和保险制度
鉴于目前代建制项目管理模式尚处于起步阶段，绝大多数代建单位规模较小，无力承担较大的合同风险和工程风险.实行工程担保和保险制度不失为化解合同风险的有效途径.即代建单位必须向政府主管部门提出履约承诺，并将这一条件列为受托承建政府投资项目的准入条件，同时应在政府投资和代理费用中各拿出一块，合并单列为工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移分散，确保政府投资项目的顺利实施.
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200611/926.htm
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