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浅析政府对房地产市场宏观调控的紧迫性
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内容提示：由于市场经济本身存在着内在缺陷，再加上国民经济要追求供需总量平衡的目标，以及不断调整和优化产业结构，这些要求政府必须对房地产开发活动加强管理，完善房地产市场调控办法，建立有效的协调机制。中国房地产业的发展历程已经从正反两个方面证明，在房地产开发活动中必须
总结西方发达国家的市场经济模式，虽然各有特点，但有一点是共同的，即市场经济越发展越离不开政府的宏观调控。所有西方国家的经济都是在政府调控下的市场经济，都是“混合经济”，只是政府调控的范围、重点、手段、形式、方法等有所不同而已。政府宏观调控机制与市场竞争机制相结合是现代市场经济的基本特征。中国的市场经济体制，也只能是政府调控下的市场经济体制[1]。纵观中国房地产开发的各个阶段，随着市场配置作用的增强，房地产业也显示了一个自我发展、成熟的趋向。一方面在一定的历史阶段出现过失误，产生过偏差，正是通过政府的宏观调控，才使之重归正途；另一方面，中国政府在房地产开发中的特殊地位也决定了宏观调控的重要性和必要性。在中国的许多企业中，政府作为国有资产或国有股权的所有者，又同时管理着部分微观经济。而在房地产业中，政府除了以上两重身份以外，还有第三重身份，在土地公有制国家，或在国家的公有土地上，政府又是代表国家的土地所有者。因此，“由于政府在房地产业中的三重身份，政府行为对于房地产业的作用就比对于其他产业更为重要。”[2]《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18 号）明确指出：“地方各级人民政府要认真贯彻国家宏观调控政策，从实际出发，完善房地产市场调控办法，建立有效的协调机制，并对本地房地产市场的健康发展负责。”
1房地产开发市场调控——不可缺少的一只手
如果房地产开发过速，也会给国民经济造成不利影响，可能会导致产业结构的失调及其他负效应。从房地产市场来看，有的地方发展得较快，有的地区则刚刚起步，也需要加以调控。从各房地产种类的供需关系来看，也产生过许多问题。因此，加强对房地产开发市场的调控，促进其健康发展，也是十分必要的。（参考《建筑中文网》）
1.1市场缺陷的存在要求政府加强对房地产开发管理
传统的经济学理论认为，市场确保了经济效率，因而不需要政府的管理。而现实恰恰是市场不能确保经济效率—— 那么政府就会发挥可能的作用[3]。市场虽然能够根据供求关系进行自我调节，但这种调节难免会出现消极、被动、滞后和带有局部性的缺陷[4]。鉴于此，不论是从西方发达国家的情况来看，还是从新兴的资本主义工业化国家来看，为避免经济发展的盲目性，现在都很重视宏观经济调控问题[5]。
中国已经选择了市场经济体制，虽然仍有自己的特色，但必须尊重市场经济的共性，必须加强宏观经济管理。我们应清楚地认识到市场的作用并非万能的，市场机制本身存在着一些固有的缺陷。这种市场的固有缺陷，一般称为市场失灵或市场失败[6]。例如，房地产市场价格一般不能完全反映市场交易的额外成本及收益。对于房地产开发市场这个国民经济的子系统，政府可以以国家政权代表身份行使管理权能。同时，由于房地产开发与国民经济的发展是密切相联的，因而如果把房地产开发单纯交给市场去组织，那么，很可能出现过热或过冷的现象。而政府在一定的发展目标之下，对其采取一定的政策措施加以干预，可能会取得更好的、适度的发展效果。
1.2国民经济总量平衡的目标要求对房地产开发加强管理
国民经济总量平衡是国民经济持续、稳定、协调发展的前提。总量平衡就是使国民经济发展保持一个合理的比例，协调发展，使总供给与总需求大体平衡，使资源配置趋于合理。
房地产业是对国民经济影响较大的产业。近几年它对国民经济增长的贡献很大，一直在 1 个百分点以上，成为国民经济的支柱性行业。它既对社会所能提供的投资、建筑材料、劳动力的数量也就是房地产投资供给有较强的依赖；又对土地需求及各种住房、经营用房和行政用房等房产需求有很大影响。房地产开发是房地产业中的主体行业，它在国民经济总量平衡中具有重要作用。房地产开发一方面要与国民经济总量平衡相适应，另一方面也要积极促进国民经济总量平衡。因此，我们既要根据经济和社会发展的需要，大力推进房地产开发活动，又要根据人、财、物力的供给情况把握好分寸，做到适度推进，切不可脱离社会所能提供的资金、资源（特别是土地资源）等条件盲目发展，否则就会引起总供给与总需求之间的失衡，造成国民经济的混乱。所以，采取措施，加强对房地产开发活动的管理，调控房地产开发总量，也就显得十分必要了。
1.3要调整和优化产业结构必须对房地产开发活动加强管理
从某种意义上来说，房地产业作为一个产业部门，它是构成现实产业结构的重要基础。房地产开发不能脱离整个产业结构体系而发展，它必须与产业结构体系的发展相适应。
在传统的产业结构中，各部门的发展是不协调的，甚至形成了许多瓶颈部门，大大影响了结构配置效益。房地产业没有发展成为一个产业就是例证。另外，第二产业之所以发展较快与第二产业的房地产投资较多有很大关系；第三产业发展较慢与缺乏经营用房有直接的联系（目前的情况已经大不相同）。从国外的经验和中国的情况来看，要优化产业结构，除了要加大对能源、原材料、交通行业的投资外，还要借助房地产开发来促进其他瓶颈行业的发展，因为这些行业要发展，首先必须有生产、经营用房，20 世纪 90 年代以来商业、餐饮业等第三产业的发展已经证明了这一点。
鉴于房地产开发是关联性较强的行业，不仅直接影响到其他产业的状态和结构关系，而且对整个产业结构体系的调整与优化具有很强的牵动作用。因此，在调整和优化产业结构体系中，必须借助房地产开发活动，并为其他产业的发展提供条件。这就要求加强对房地产开发市场的管理，以便能够通过市场调节好房地产业的发展规模和内部结构。
2中国房地产开发实践对宏观调控必要性的验证
20 世纪 80 年代初期中国房地产开发市场刚刚兴起，从总体上看，中国还处于计划经济体制时期，市场经济成分处于萌芽阶段，政府缺乏管理房地产开发市场的经验，房地产开发从一般规定到具体操作和管理都处于典型的尝试阶段。在土地市场方面，土地所有权的绝对公有制（所有权和使用权不能分离），使得土地的利用和管理人为化，土地资源无法得到有效的利用，严重影响了经济的发展。1988年修改后的《中华人民共和国宪法》规定了土地有偿使用制度，1990 年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《外商投资开发成片土地暂行管理办法》，使得长期困扰房地产开发的土地资源市场配置问题得到彻底的解决，1990 年国家还开始全面推行住房公积金制度，1991 年国务院住房制度改革领导小组颁布了《关于深化住房制度改革的决定》，确定了住房制度改革的大方向。这些法规和政策为房地产业的快速发展创造了条件。
1992 年邓小平同志的南巡讲话和中国共产党第十四次代表大会的召开，有力地推动了社会主义市场经济体制的建设和国民经济的发展，房地产业发展得特别迅速。1993 年上半年，房地产进入了它的发展高潮期，这时候东南沿海的房地产业成为压倒一切的社会经济热点。由于房地产投资的超常规、超高速发展，引起了国民经济发展的不协调，通货膨胀加剧，给国民经济发展造成了一定的不良影响。建设部对这次房地产业泡沫带来的破坏作用高度重视，以至于把它同 20 世纪 90 年代日本房地产“泡沫”以及东南亚金融危机中房地产“泡沫”的破坏作用相提并论[7]。
1993 年下半年，国家对国民经济实行宏观经济调控政策，房地产业是国家宏观经济调控的重点，房地产发展速度开始回落，经过 1994 年的整顿，到 1995 年基本进入平稳发展时期，这种状态直到 1997年底，房地产业基本上完成了一个发展的周期。从现在来看，1993 年开始的对房地产开发施行的以限制为主的宏观调控手段基本上是适合的，它对防止地方政府和开发企业非理性化的盲目投资开发行为起到了制约作用，有利于国民经济的平衡、健康发展，对房地产业的长期稳定发展也有利。从 1998 年开始，由于启动内需政策的需要，国家开始运用财政政策和货币政策，扩大信贷规模，尤其是个人购房贷款规模，减免部分交易税种，促进房地产业发展，房地产开发又进入快速扩张阶段。
随着 2000 年住房福利分配制度的终结，房地产开发进入全面繁荣时期，又掀起一个新的高潮。房地产业也的确不负众望，为中国的经济增长做出了巨大贡献，连续几年对 GDP 的贡献超过 1 个百分点。房地产是否可能再次产生泡沫，成为业内一个广泛关注的问题。2001-07 温家宝同志就批示，“要采取有效措施控制一些城市过高的房价，防止房地产业的泡沫”[7]。而 2002 年及 2003 年上半年中国房地产开发和房地产信贷业务的发展状况最终导致了中国人民银行 2003-06-13《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》的出台，加强房地产开发宏观调控的必要性从正反两个方面再次被验证。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200607/584.htm
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