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建设工程质量责任的公平原则
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内容提示：在建设活动中,参与建设活动的各方主体主要有建设单位、勘察、设计单位,施工单位,监理单位,材料供应商和建设工程质量监督机构等。在建设主体中,建设单位和建设工程质量监督机构始终处于强势地位,他们的行为在很大程度上影响着建设工程质量的形成。这就要求对建设单位和建设工
在建设活动中,参与建设活动的各方主体主要有建设单位、勘察、设计单位,施工单位,监理单位,材料供应商和建设工程质量监督机构等。在建设主体中,建设单位和建设工程质量监督机构始终处于强势地位,他们的行为在很大程度上影响着建设工程质量的形成。这就要求对建设单位和建设工程质量监督机构的行为加以限制,以保护其他各方主体的合法(合理)权利不受侵害。同时,也要保障建设单位和建设工程质量监督机构的权利。我国自改革开放以来,积累了大量的工程经验和教训,并借鉴世界发达国家的建设立法的成果,制定了一系列的建设法规。但是这些建设法规还有很多疏漏和执行不力的情况存在,导致工程质量事故频繁发生。因此,制定和细化与《建筑法》、《建设工程质量管理条例》相配套的建设法规已是当务之急。（参考《建筑中文网》）
具体明确各个建设主体的权利义务关系,修订不合理的建设工程质量责任,是减少工程质量损失和杜绝工程质量事故的有效途径。
在本文中,笔者从各个建设主体出发,就当前建设领域比较突出的有悖质量责任公平原则的问题进行探讨。
一、建设单位
建设单位是建设市场活动中重要主体之一。建设单位控制着建设工程全部投资,并且是该投资行为的最大受益者。在我国建设市场全面处于买方市场的条件下,建设单位不仅具有设计、施工、监理招投标的主动权,建设行为的监督管理控制权,还具有拒绝支付雇佣款项的权利,因此建设单位相对其他建设主体享有充分的权利,它的优势地位相当突出。
享有权利就要承担相应的责任,那么对于建设单位应该落实何种责任呢?根据国际惯例,在市场经济条件下,应该实行业主负责制,建设单位可以自行负责管理建设行为,也可以委托有资质的其他机构代为管理。也就是说,建设单位在遵守国家建设法规和部门规章的前提下具有管理建设行为的绝对自主权,同时也应该承担因管理行为失误或不当所导致的质量损失和事故的直接责任、间接责任和连带责任。
但是,我国现在正处于计划经济向市场经济的过渡时期,建设投资主体多元化,许多建设单位并不是完全意义上的投资业主,还有一些建设单位根本不具备独立管理建设投资的能力。建设单位贪赃枉法,滥用权利的现象大量存在,因此造成的投资浪费和质量事故屡见不鲜。在这样的条件下实行业主负责制只能导致建设市场更加混乱。因此,在我国现阶段有必要对建设单位实行资质管理和有效监控,作为向最终实行业主负责制的过渡。对政府投资和国有投资工程实施全面政府管理,政府投资和国有投资业主根据工程的性质和规模委托国家或地方的建设行政管理部门设立的工程项目管理机构代行管理职能,同时转变各事业单位基建处的职能,将其权利和责任限制在建设工程的日常维护之内;对房地产企业,要严格资质等级的审定和项目审批工作;对非房地产开发企业和私人建设投资实行委托开发;对乡镇业主投资工程(包括农民自建工程)实施有效监控。
当前,另一个比较严重的问题是国有投资工程建设单位质量责任主体不明确,导致政府部门工作人员玩忽职守,酿成重大的工程质量事故。国有投资工程出现质量问题,追究政府部门的行政责任实质上是追究国家的责任,也就相当于政府部门并没有承担质量责任。因此,为了体现公平原则,在追究政府部门质量责任的同时,应该将质量责任进一步落实到人。追究建设工程负责人的责任,强化责任人的责任和风险意识,才会真正督促政府部门对其建设行为认真负责。
二、设计单位
设计单位经过资质审查具有从事工程设计的特许权,通过设计招投标又获得了一个建设工程的设计权和获利权,同时设计单位也必然要承担工程设计的质量义务和相应的法律责任。建设工程的方案设计获得规划部门的审批后,设计单位开始工程技术设计任务。设计单位根据建设项目的总体要求及地质勘察报告,对工程进行全面策划、构思、设计和描绘,最终形成设计说明书和图纸等设计文件。设计文件是施工单位进行施工的标准性文件,也是监理单位进行施工监理的重要依据,因此设计文件的质量决定了建设工程的“先天”质量。
从1999年某地工程质量大检查的结果来看,设计不规范、存在明显缺陷的现象还很严重。如,盲目套用设计图纸来执行强制性设计标准和安全标准,设计不符合地区抗震强度要求等等。这些设计上的缺陷致使建设工程“先天不足”,留下了无法弥补的质量隐患。数据统计显示,由设计因素造成的工程质量事故在质量事故中占有相当的比重。因此,规范设计单位的设计行为,提高设计质量已经成为一个需要重视的问题。笔者认为,在要求设计单位严格遵守国家规范和标准之外,加重设计单位因设计失误而导致的工程质量损失和事故的经济赔偿责任也是一个非常有效的手段。过轻的设计质量赔偿责任容易使设计单位产生了懈怠心理,设计单位有效投入不足,缺乏应有的细心与耐心,最终酿成质量缺陷。
我国设计质量赔偿责任的规定显失公平。1996年7月建设部和国家工商行政管理局联合印发的的《建设工程设计合同》文本第6 2.2款规定:“由于乙方设计错误造成工程质量事故损失,乙方除负责采取补救措施外,应免收损失部分的设计费,并根据损失程度向甲方偿付赔偿金,赔偿金最多与免收的设计费金额相等”。根据此条规定,无论设计单位由于设计错误给建设单位带来多么严重的经济损失和质量责任,建设单位至多只能获得相当于设计费的有限经济赔偿。一旦发生重大质量事故,根据新合同法的有关规定,此款规定应认定为显失公平,属于可撤销条款。那么设计单位承担的经济赔偿额度到底应该是多少呢?笔者认为,设计单位应该承担因其设计错误而造成的实际损失,即直接损失和合理的间接损失。只有这样,才能真正体现合同法的公平原则,督促设计单位以更强的责任心进行工程设计,进而防止由设计失误而导致的工程质量损失和事故。同时,也可以有效抑制设计挂靠现象的产生。
然而,要求设计单位承担因其设计失误而造成的实际损失还受到一些因素的制约。要想实现加重设计质量赔偿责任的目的,首先必须解决以下一些问题:
1、提高工程设计收费费率,与国际市场接轨
根据(1992)价费字375号“设计收费标准说明”,不同工程等级和工程概算投资的民用建筑工程设计费率控制在工程概算投资额的1.1—2.0%,与国际工程设计收费标准相比,这个费率水平明显偏低。首先,低水平的工程设计费沿袭了计划经济体制下的收费标准,只重视国家计划的完成,忽视了设计单位的经济效益,不符合市场经济发展的规律;其次,工程设计收取成本价限制了设计单位技术人员的投入,进而影响了工程设计质量。在这样低的收费标准下,要求设计单位承担过大的设计质量赔偿责任又会产生新的矛盾。
另外,对内资和外资设计单位采用不同的收费标准,不能要求二者承担相同的设计质量责任。根据1993年北京市物价局—首都规划建设委员会办公室发布的《关于调整本市住宅设计收费标准的通知》和1996年首都规划建设委员会办公室、北京市城乡规划委员会印发的《北京市外资(合资、合作)工程项目勘察设计收费标准》,外资设计工程项目的收费标准大约是内资设计的2倍左右。这样的规定一方面说明我国的设计单位并没有真正纳入公平的市场竞争轨道,另一方面也说明提高工程设计费符合建设科学规律。高收费也必然意味着公平、严格的设计质量责任。我国近期将加入世界贸易组织(WTO),与国际建设市场接轨,提高设计收费势在必行。
2、保障设计收费
当建设单位因变更设计任务书而导致设计大量修改或返工时,尽管在合同中有相应的规定,但是大多数的设计单位并没有因此获得相应的修改或返工补偿,设计单位不能依据设计合同的约定维护自己的合法利益,致使投入和产出更加失衡。建设单位拖欠设计费也是设计单位效益低下的一个原因,在这种情况下,设计单位有权根据合同法的规定追究建设单位的违约责任。但是由于我国复杂的司法程序和法律关系“人情化”等不规范的操作方式,使设计单位不愿意投入大量的时间、人力和财力而采用私下解决的方法。这更助长了建设单位的恣意妄为。
3、维护设计单位的设计独立性
设计任务书是建设单位提出的建设工程项目设计的具体任务和要求。设计单位据此与建设单位签订设计合同并作为履行设计义务的依据。当对设计任务书进行实质性变更时,建设单位必须与设计单位协商,取得设计单位的同意方可变更。否则,视为建设单位违约,设计单位有权解除设计合同并要求建设单位承担违约责任。建设单位可以对设计工作提出合理的要求和意见,但是不能强行干预设计。保障设计单位的设计工作的相对独立性,设计文件才会反映设计单位的真实意图。在这种情况下,要求设计单位承担设计质量赔偿责任是公平的、合理的。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200601/167.htm
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