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我国建设工程质量检测行业法制化建设
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内容提示：分析了我国已出台涉及建设工程质量的法律法规及部分规范性文件,理清了现行建设法律法规的基本架构,从立法、行政管理体制和司法仲裁鉴定等角度分析了工程质量检测行业法制化建设存在的问题,并予以举例说明.在此基础上,提出了加入WTO的过渡时期,我国建设工程质量检测行业法制化
建筑业是我国国民经济建设中的支柱产业,而提高工程质量是我国建筑业的长期战略方针. 建筑工程是大型的综合项目,其工程质量问题不仅涉及到个人与财产的安全,而且还涉及到社会的稳定. 但是,目前该行业存在的问题还相当严重,比较突出的问题之一是建筑工程质量参差不齐. 近年来,发生的一些重大工程质量事故不但造成了巨大的经济损失,也产生了严重的社会影响. 所以,加强工程质量的监管力度刻不容缓. 其中,对工程质量检测行业的监管是重要的环节之一.
建设工程质量检测工作的任务是向社会出具科学、公正、准确的检测结果,为建设工程质量的判定提供依据. 检测机构出具的检测报告不仅建设方要用,监理方要用,设计方要用,施工单位要用,质量监督部门、建设行政主管部门也要用. 若干年后,如果出现工程质量问题,鉴定、仲裁机构还要用. 因此,其在整个建设工程质量管理中起到的是基础作用和手段作用,保证了检测工作质量,就保证了建设工程质量. 工程质量检测行业只有走在建筑业的前列,才能为整个行业的发展提供有力的保障,而完善的工程质量检测管理体系和运行机制又是工程质量检测行业健康发展的必要条件. 虽然自1986 年以来,建设部出台的一系列政策和文件对推动建设系统形成较为完善的国家、省、市、县四级工程质量检测管理体系,曾经起到了非常积极的作用,但随着经济建设的发展,尤其是加入WTO 后,许多新的问题也在不断地产生. 目前,我国工程质量检测行业的发展仍落后于整个建筑业的发展,还处于起步阶段,理论研究不足,法律法规严重滞后,管理体系和运行机制在很多方面不符合行业的国际惯例,不符合科学规律,这不但影响了工程质量检测行业的发展,也影响了整个建筑行业的发展. 本文仅对我国建筑工程质量检测行业的法制化现状进行分析.
1 基本架构
建设法律法规架构按其立法权限分为5 个层次:法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章.
建设法律 是由全国人民代表大会及其常务委员会审议颁布的属于建设方面的各项法律. 建设法律以中华人民共和国主席令形式颁布.
建设行政法规 是由国务院依法制定或批准发布的属于建设方面的法规. 行政法规是以国务院令的形式颁布.
建设部门规章 是由建设部根据国务院规定的职责范围,依法制定并发布的各项规章. 建设部部门规章是以建设部令的形式发布.
地方性建设法规 在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,由省、自治区、直辖市人民代表大会,以及常务委员会制定并发布,或由省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民代表大会常务委员会制定,并报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行的建设方面的法规.
地方建设规章 由省、自治区人民政府所在地的市,以及经国务院批准的较大的市人民政府,根据法律和国务院的行政法规制定并发布的建设方面的规章.
至2001 年3 月,我国已出台涉及建设工程质量的法律、法规规章及部分规范性文件名录(见表1) .
2 存在的问题
2. 1 立法滞后
建筑工程质量检测领域的立法严重滞后. 我国已出台的与建筑工程质量检测行业密切相关的仅有《建筑工程质量检测工作的规定》(城建字[ 85 ] 580号) 和《关于加强工程质量检测工作的若干意见》(建监[1996 ]第208 号) 两个文件,在法律法规层面上还是空白. 这严重制约了建筑工程质量检测行业的发展. 建设部正在做这方面的工作《, 关于建筑工程质量检测机构深化改革的指导意见》和《建筑工程质量检测管理办法》正在制订当中并拟定于近期出台. 后者拟以建设部令的形式颁布. 这将是我国建筑工程质量检测领域的第一个法规,对依法管理建筑工程质量检测行业. 促进整个行业的健康发展有着重要意义. 虽然目前的情况与加入WTO 后的要求还相差很远,但是可能“因祸得福”,在入世的过渡期内可以及时有效地按照WTO 的要求制定相应的法律法规,起点更高,内容更完善[1] .
2. 2 现行的行政管理体制的影响
现行的行政管理体制对建筑工程质量检测法制化的影响与其对建设法制的影响极其相似. 建设部是国务院综合管理全国建设事业的行政主管部门,但由于建设管理体制和相关部门职能配置等方面的原因,国家基本建设项目的计划、投资以及勘察设计、建筑施工、建设市场管理等分散在国务院各相关部委. 建设部的名称与“三定”方案的职能划分不完全符合,内部机构设置也存在同样问题. 机关行文通常在“建设事业”、“建设行业”、“建设系统”、“建设领域”等诸多概念上,字斟句酌,但始终没有确定各自的内涵和确切的定义,用语极不规范. 由此带来了建设立法内容、立法规划及其调整对象和调整范围的诸多缺陷. 由于部门职能的重复交叉,各部门按照各自的职能配置和实际需要分别立法,导致了本可以通过一两部法律、法规来调整和解决的问题,要由多部法律、法规对其做出规定,不仅提高了立法的成本,也降低了行政效率和企业效率.
我国的部门规章是国家法律的一种.《立法法》未对地方性法规和部门规章的法律效力进行横向比较,而根据《行政诉讼法》的规定,法院审案时,如二者发生矛盾,要以省一级的地方性法规为判案依据,部门规章作为参照. 这造成了实际上部门规章的法律效力低于地方性法规,在客观上影响和制约了部门规章作用的发挥[2 ] . 例如,如果《建筑工程质量检测管理办法》以建设部令的形式颁布,则属于部门规章,而如果某省颁布的《建筑工程质量检测管理办法》是由人民代表大会,以及常务委员会制定并发布的,则属于地方法规,其法律效应高于《建筑工程质量检测管理办法》,如果二者出现不一致处,就要以地方法规为准.
建设工程质量检测工作的任务是向社会出具科学、公正、准确的检测结果,为建设工程质量的判定提供依据. 检测机构出具的检测报告不仅建设方要用,监理方要用,设计方要用,施工单位要用,质量监督部门、建设行政主管部门也要用. 若干年后,如果出现工程质量问题,鉴定、仲裁机构还要用. 因此,其在整个建设工程质量管理中起到的是基础作用和手段作用,保证了检测工作质量,就保证了建设工程质量. 工程质量检测行业只有走在建筑业的前列,才能为整个行业的发展提供有力的保障,而完善的工程质量检测管理体系和运行机制又是工程质量检测行业健康发展的必要条件. 虽然自1986 年以来,建设部出台的一系列政策和文件对推动建设系统形成较为完善的国家、省、市、县四级工程质量检测管理体系,曾经起到了非常积极的作用,但随着经济建设的发展,尤其是加入WTO 后,许多新的问题也在不断地产生. 目前,我国工程质量检测行业的发展仍落后于整个建筑业的发展,还处于起步阶段,理论研究不足,法律法规严重滞后,管理体系和运行机制在很多方面不符合行业的国际惯例,不符合科学规律,这不但影响了工程质量检测行业的发展,也影响了整个建筑行业的发展. 本文仅对我国建筑工程质量检测行业的法制化现状进行分析.
1 基本架构
建设法律法规架构按其立法权限分为5 个层次:法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章.
建设法律 是由全国人民代表大会及其常务委员会审议颁布的属于建设方面的各项法律. 建设法律以中华人民共和国主席令形式颁布.
建设行政法规 是由国务院依法制定或批准发布的属于建设方面的法规. 行政法规是以国务院令的形式颁布.
建设部门规章 是由建设部根据国务院规定的职责范围,依法制定并发布的各项规章. 建设部部门规章是以建设部令的形式发布.
地方性建设法规 在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,由省、自治区、直辖市人民代表大会,以及常务委员会制定并发布,或由省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民代表大会常务委员会制定,并报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行的建设方面的法规.
地方建设规章 由省、自治区人民政府所在地的市,以及经国务院批准的较大的市人民政府,根据法律和国务院的行政法规制定并发布的建设方面的规章.
至2001 年3 月,我国已出台涉及建设工程质量的法律、法规规章及部分规范性文件名录(见表1) .
表1 涉及建设工程质量的法律法规、部门规章及部分规范性文件名录
Tab. 1 Items of laws ,regulations and f iles related to construction quality
| 分类 | 名 称 |
| 法律 | 《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国招标设标法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国仲裁法》 |
| 行政法规 | 《国务院特别重大事故调查程序暂行规定》(国务院令第34 号) 、《城市房地产开发经营管理条例》(国务院令第248 号) 、《建筑工程质量管理条例》(国务院令第279 号) 、《建设工程勘察设计管理条例》(国务院令第293 号) |
| 部门规章 | 《工程建设重大事故报告和调查程序规定》(建设部令第3 号) 、《建筑安全生产监督管理规定》(建设部令第13号) 、《建设工程施工现场管理规定》(建设部令第15 号) 、《建设行政处罚程序暂行规定》(建设部令第66 号) 、《建筑工程施工许可管理办法》(建设部令第71 号) 、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》(建设部令第78 号) 、《房屋建筑工程质量保修办法》(建设部令第80 号) 、《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部令第81 号) 、《建设工程监理范围和规模标准规定》(建设部令第86 号) |
| 相关文件 | 《建筑工程质量检测工作的规定》(城建字[ 85 ]580 号) 、国家物价局、财政部《关于发布建设工程质量监督费的通知》(价费字[ 1993 ]149 号) 、《工程桩动测单位资质管理办法》(建建[ 1993 ]418 号) 、《住宅工程初装饰竣工验收办法》(建监[ 1994 ]392 号) 、《关于加强工程质量检测工作的若干意见》(建监[ 1996 ]第208 号) 、《建设工程质量投诉处理暂行规定》(建监[ 1997 ]60 号) 、《关于严肃工程建设重大质量事故报告和调查处理制度的通知》(建监[ 1997 ]63 号) 、国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》(国办发[ 1999 ]16 号) 、《建设工程施工图设计文件审查暂行办法》(建设[ 2000 ]41 号) 、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》(建建[ 2000 ]142号) 、《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》(建建[ 2000 ]151 号) 、《房屋建筑工程质量保修书》(示范文本) (建建[ 2000 ]185 号) 、《房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检的规定》(建建[ 2000 ]211号) 、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》(建办建[ 2000 ]18 号) 、《建筑工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》(建设技[ 2000 ]21 号) 、《建设工程质量监督机构监督工作指南》(建建质[ 2000 ]38 号) |
注:划线者表示与工程质量检测行业密切相关的法律法规. 地方性建设法规和地方建设规章未列出.
2 存在的问题
2. 1 立法滞后
建筑工程质量检测领域的立法严重滞后. 我国已出台的与建筑工程质量检测行业密切相关的仅有《建筑工程质量检测工作的规定》(城建字[ 85 ] 580号) 和《关于加强工程质量检测工作的若干意见》(建监[1996 ]第208 号) 两个文件,在法律法规层面上还是空白. 这严重制约了建筑工程质量检测行业的发展. 建设部正在做这方面的工作《, 关于建筑工程质量检测机构深化改革的指导意见》和《建筑工程质量检测管理办法》正在制订当中并拟定于近期出台. 后者拟以建设部令的形式颁布. 这将是我国建筑工程质量检测领域的第一个法规,对依法管理建筑工程质量检测行业. 促进整个行业的健康发展有着重要意义. 虽然目前的情况与加入WTO 后的要求还相差很远,但是可能“因祸得福”,在入世的过渡期内可以及时有效地按照WTO 的要求制定相应的法律法规,起点更高,内容更完善[1] .
2. 2 现行的行政管理体制的影响
现行的行政管理体制对建筑工程质量检测法制化的影响与其对建设法制的影响极其相似. 建设部是国务院综合管理全国建设事业的行政主管部门,但由于建设管理体制和相关部门职能配置等方面的原因,国家基本建设项目的计划、投资以及勘察设计、建筑施工、建设市场管理等分散在国务院各相关部委. 建设部的名称与“三定”方案的职能划分不完全符合,内部机构设置也存在同样问题. 机关行文通常在“建设事业”、“建设行业”、“建设系统”、“建设领域”等诸多概念上,字斟句酌,但始终没有确定各自的内涵和确切的定义,用语极不规范. 由此带来了建设立法内容、立法规划及其调整对象和调整范围的诸多缺陷. 由于部门职能的重复交叉,各部门按照各自的职能配置和实际需要分别立法,导致了本可以通过一两部法律、法规来调整和解决的问题,要由多部法律、法规对其做出规定,不仅提高了立法的成本,也降低了行政效率和企业效率.
我国的部门规章是国家法律的一种.《立法法》未对地方性法规和部门规章的法律效力进行横向比较,而根据《行政诉讼法》的规定,法院审案时,如二者发生矛盾,要以省一级的地方性法规为判案依据,部门规章作为参照. 这造成了实际上部门规章的法律效力低于地方性法规,在客观上影响和制约了部门规章作用的发挥[2 ] . 例如,如果《建筑工程质量检测管理办法》以建设部令的形式颁布,则属于部门规章,而如果某省颁布的《建筑工程质量检测管理办法》是由人民代表大会,以及常务委员会制定并发布的,则属于地方法规,其法律效应高于《建筑工程质量检测管理办法》,如果二者出现不一致处,就要以地方法规为准.
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200610/868.htm
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