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我国城市土地储备制度的几个问题
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内容提示：随着我国土地使用制度改革、土地管理改革的深化和城市化进程的加速,土地储备制度对国民经济和人民生活产生了重大的影响,同时也暴露出了一些问题。加强对土地储备制度的研究,完善土地储备机制,促进经济发展。
The Present Problem Existed in Land Reserve System
Abstract: With the deepening reform in land management and accelerating urbanized progress ,the land reserve as a new method to reutilize state一owned land property ,is popularized all over the country .During this course， it exposed some problems. We should research it deeply to accelerate economic development.
Key words: land reserve ;operate pattern
城市土地储备制度是城市土地储备机构通过征用、收购、交换和到期回收等方式,将原本属于农村集体经济组织的农村土地或者由城市单位和个人使用的国有土地集中起来,完成房屋拆迁、土地平整等系列开发并择时向市场供应土地的制度。土地储备制度已经运行几年,对国民经济和人民生活产生了重大的影响,同时也暴露出了一些问题。（参考《建筑中文网》）
1 城市土地储备制度的功能定位
关于城市土地储备制度的功能定位主要有三种观点:一是增加财政收益论。即通过城市土地经营,促进城市土地收益的最大化,从而为城市建设和发展筹集资金。二是土地市场健康发育论。即认为城市土地储备制度实行的目的应是定位于解决土地市场存在的问题,纠正政府失灵与市场失灵,促进土地市场的发育。所以其功能首先是政府垄断一级市场,调控土地的供给总量,促进土地二级市场的发育和完善。三是城市土地利用论。诊断通过城市土地储备经营,推进都市土地整理,从而通过“看得见的手”结合“看不见的手” 引导都市更新,以避免政府滥用行政权力干预市场的运作而造成城市土地利用的不合理。
2 土地储备机制的运行模式
我国目前许多地方实行的土地储备制度,其运行模式大体分为三种:(1)按照市场机制运行的模式,这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求,通过与被收购单位协商,确立土地收购价格,或约定土地收益分成,按照约定由储备机构支付收购金取得土地,并按照现行规定,办理土地过户手续。储备机构取得土地后,负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,对易于转让的储备土地,由土地管理部门出让给新的用地者。(2)行政指导和市场运作相结合的模式,这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定,规定范围内的土地,统一由储备机构根据计划进行收购、储备和开发。土地管理部门根据用地需求,用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让,规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样,通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。(3) 行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式,这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围,对可收购的土地,由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》,储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用,取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托,作为国有土地资产代表,对国有企业改革中土地使用权作价出资(入股)部分进行管理,收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。
3 城市土地储备经营体制
体制问题主要有两种观点,一是国土部门“独立作战论”,因为由于不同部门之间的利益难以有效协调和平衡,可以在一定的条件下,建立一个相对独立的运作机制。二是“协同作战”由于城市土地储备涉及到国土,建设,规划,房产,金融,国资,计划等职能部门,城市土地储备机构的运作需要这些部门的配合才能降低交易成本。但是,由于长期的条块管理分割,各个部门都有自己的既得利益,城市土地储备工作由于涉及的方面较多,因此在实际运作中比较容易产生摩擦。目前部分城市的土地储备工作机构的工作量有不少花在了协调方面,在一定程度上影响了城市土地储备工作的正常展开。
我认为必须建立有效的利益协调机制。从上海和杭州的经验来看,市政府的支持和指导是保障储备制度成功运作的关键,没有市政府的支持和指导,土地储备制度很难发挥调控和完善土地市场的作用。在这方面,杭州市的作法值得借鉴。即成立城市土地储备管理委员会,成员由市政府,土地管理,城建,计划,经济,财税,规划,房管,环保,司法等部门的领导组成,作为城市土地储备制度的决策机构,土地储备中心则是土地储备制度的运作机构,除了归口土地管理局领导外,还要受其他职能部门的指导和约束,这样容易得到相关部门的理解和支持。
4 土地收储的费用支付
现在都将其称为收购的补偿价格,理论上城市土地属于国家所有,所有用地行为都属于租赁,用地者使用土地即使有所付出也属于租金性质,因此收回用地者使用的土地肯定就不属于购买,自然不存在购买价格;收购价格在农地征用环节倒是存在的,但也存在农地农用价格和农地非农用价格的问题。
城市土地收购的补偿价格、标准问题,实际上是牵涉到城市土地储备过程中各个主体利益分配的问题。各地城市土地储备机构在操作时,对这个问题都感到棘手。关于这一问题,主要存在按原有用途决定的地价收购和按规划用途决定的地价收购两种观点。为保证城市土地储备制度的顺利实施,实现其社会经济发展的目标,以被收购土地的原用途的土地价格确定收购价格内涵是十分必要的,并且地价确定应以有评估资格的地价评估机构评估结果为依据。城市土地储备机构若按市场价格收购,则城市土地储备机构的资金运转就比较困难。也有学者认为,加强这方面的探索,主要是要理清土地的各种权利。按产权理论来确定土地收购的补偿价格问题。
欧美及日韩等国家和中国香港、台湾地区土地收购价格确定的原则和方法基本上是一致的,即以土地的市场价格作为确定土地收购价格的基本依据。这里的土地市场价格是指以被收购土地原用途的市场价格作为评估标准。我国土地收购价格的内涵可以界定为归属于被收购土地经济主体的现时土地收益,也就是指与被收购土地经济主体权力和利益相一致的对应于宗地收购前土地用途和条件的市场价格。
5 土地储备运作融资
资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备不能离开巨额的资金支持,土地储备过程就是土地流转过程,实质上是资金流转过程。在实际运作中,没有大额资金给予支撑,是难以有效运作的。从一些城市土地储备的实践看,运作资金主要通过银行贷款解决,政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。这种单一的资金来源渠道,虽然能满足当时土地储备的需要,但尚未形成有效的资金筹措机制,而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后,客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购,如果单靠银行贷款,不仅难以满足对资金的需求,而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加,甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本,入不敷出的现象。那么开辟新的融资渠道是必然选择。股权融资倒是具备优越性,我认为,可以发行地方性的城市土地储备债券。发行地方性的中长期城市土地储备债券,可以有效地解决土地储备资本金不足的矛盾。实施城市土地储备制度初期土地储备资本金不足尤为突出:财政拨款数量有限,土地征购、土地前期开发和土地储备工作相继开始运作,银行信贷资金、非银行金融机构资金和外国银行资金也不可能一下子大笔介入,资金缺口大是无疑的。即使在今后十年内,土地储备资本金不足的矛盾也会依然存在,这是因为政府土地储备的增长速度总要大于财政注入资金的增长速度。这样不仅可以缓解土地储备资本金不足的矛盾,而且广泛吸收社会闲散资金,有利于提高市民、机关、企事业关心和参与城市建设的意识。
6 城市土地储备制度的法律保障
土地收购储备在我国是新生事物,全国各地的操作多种多样。现行的土地管理法和房地产管理法等相关法律法规中有的条款可以运用到土地储备中来,但许多实际情况无法协调,部分做法与法律法规的规定相抵触,与行政的大方向也有一定矛盾。所以,要尽快出台土地收购储备的法律法规,这是推动和规范该项工作的迫切要求。如存在土地收购储备和“闲置土地”的矛盾。收购储备的土地要根据市场情况和城市规划建设的要求推出,等到土地条件成熟,可以产生较大的经济效益和社会效益时,通常要储备几年,与“闲置土地”,注销红线等方面的规定相矛盾。这个时效的矛盾,可由地方政府通过行政手段加以协调,但法律效力不足。
荷兰和瑞典等国都规定政府对土地拥有优先征用权,对于市政府希望征购的土地,土地所有者只能将其卖给政府。在我国,由于土地储备制度实行的时间还比较短,土地储备制度的法律法规制度尚待完善,实际工作中遇到的许多问题,都没有明确的规定,在具体操作过程中很难做到规范,所以应加强立法,通过法律、法规或政府规章的形式明确储备的目的、运作方式等内容,使之有法可依、有规可循,从根本上解决建立城市土地储备制度法律保障问题。建立和完善我国城市土地储备制度,不仅要在继续完善国家对农地征用权的基础上,赋予城市政府对土地的优先购买权,而且应从法律上明确城市土地储备的范围。同时,还应以土地储备基金的运作主体及相应的监督机制作出明确的法律规定。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200601/86.htm
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