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珠海市政府工程管理方式改革经验：阳光操作风险包干
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内容提示：在珠海，人们常常可以看到这样一群人他们头戴安全帽、身穿深灰色上衣、胸佩“市政府投资建设工程管理中心”标牌，忙碌在市政设施、学校医院、城市道路等政府投资工程的工地上。工地上的建设者们对他们有一个特别称谓“代甲方”。原来他们所代表的“甲方”就是市政府。
在珠海，人们常常可以看到这样一群人：他们头戴安全帽、身穿深灰色上衣、胸佩“市政府投资建设工程管理中心”标牌，忙碌在市政设施、学校医院、城市道路等政府投资工程的工地上。工地上的建设者们对他们有一个特别称谓：“代甲方”。原来他们所代表的“甲方”就是市政府。（参考《建筑中文网》）
在这支只有20人的精干队伍背后，是仅仅10个月就为政府节约投资近2亿元的赫赫战绩。备受全国关注的“政府投资工程管理方式改革”在珠海是如何运作的呢？
“黑洞”无底——改革政府投资工程管理方式刻不容缓
为什么建设项目时有“三超工程”、“投资无底洞”现象发生？为什么“豆腐渣工程”、“工程上马，干部下马”等问题屡禁不止？
政府工程曾被称为“一块肥肉”。珠海市建设局局长郭仲秋告诉记者：珠海建市以来，仅重点建设项目就超过200亿元，政府投资工程管理多为政府部门各自建管，成立建设指挥部、基建办等方式，这种各自为政、分散管理的模式，在许多政府投资的工程项目上，投资与建设、建设与管理混为一体，行政权力直接介入工程项目的实施，相互之间又缺乏有效的监督机制，极易造成决策失误或监督失效，形成投资“黑洞”并滋生腐败现象。
改革目前这种普遍实行的政府投资管理模式已是当务之急。珠海市抓住改革的启动开关，把政府投资工程管理体制按照“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的改革思路写进了2002年珠海市政府工作报告。
仅10个月光阴，林林总总的工程建设指挥部、工程筹建处在珠海已经成为“历史”。今年2月28日，珠海市政府投资建设工程管理中心正式挂牌成立，开始代表市政府行使业主职能和项目管理职能。据了解，该管理中心运作10个月，共承接政府投资工程项目40个，已完成招标76项，节省政府投资18117.5万元。
在珠海市第二中学的扩建工地上，记者见到了市教育局办公室主任蔡胜，他对记者说：“以前，一个学校一个基建班子，教育局也有基建班子，工程预算一级突破一级，建设成本无法控制。有了管理中心这个‘大管家’，我解放了，成本也降下来了。”
“风险包干”——勒住工程造价这匹狂奔的野马
“以往，一个工程发包时造价是100万，验收结算时却增加到200万、300万甚至更多，这是相当普遍的现象。它像一匹脱缰的野马，狂奔不止。”管理中心主任吴普生这样告诉记者。
中心成立后，加强对项目造价的源头管理，具体就是实行风险包干、“零签证”的招标方法。
所谓风险，包括工程量出现漏项、计算有误；施工中勘察结果与实际有误差；因天气、地形、地质等自然条件的不确定和施工方案未包括的临时措施而增加费用所产生的风险。考虑到这些风险因素，管理中心在全面、准确编制出标底的基础上，再增加一定幅度的风险系数，作为工程造价的最高上限发标；投标企业根据各自实力、施工经验以及对现场及周边环境考察，进行综合投标报价，中标后签订合同，包死造价，对风险范围内的造价，竣工结算时不再调整，实行“零签证”，这就是 “风险包干”。
工程签证权，历来被人们视为决定施工企业盈亏的生杀大权，如果疏于管理，工程现场签证将是一个谋私的“利器”，产生巨大的 “黑洞”，施工企业收买腐蚀设计部门、项目管理人员，弄虚作假，随意增加工程量，现场工作人员抵不住诱惑而大名一签，几千上万几十万甚至上百万的政府资金就变成企业非法利润。
建设市场曾经流行这样一句话：中标靠低价，赚钱靠签证。施工企业投标时拼命压价，中标后千方百计要求签证增加造价，利用设计图纸、勘察结果、施工合同的漏洞或不够明确的环节，采取无中生有、以小化大、拉拢腐蚀、软硬兼施等明的暗的、合法的非法的手段达到目的，以致造价难以控制，投资大幅增加。
实行风险包干，既科学有效地控制了工程造价，又牢牢地堵塞了可能出现腐败现象的源头。
“阳光操作”——提高政府投资工程效益质量的根本之举
腐败最怕见阳光，见不得阳光的权力也必然导致腐败。珠海市所有的政府投资工程从方案设计、勘察、监理，到预算、施工各个环节，无论规模大小、投资多少，一律在有形建筑市场向全社会公开招标，实行阳光作业，杜绝暗箱操作。
推行工程项目联审制。所有进入管理中心的政府投资工程项目，必须得到发展计划局、财政局、建设局和使用单位共同确认完善的手续，确保工程项目计划落实、资金落实，工程才得以上马。
实行直通车拨款。政府工程坚持“概算控制预算，预算控制决算”的原则，严格控制工程突破预算，超过一定金额的变更要提交市政府直至市人大的批准，确保计划的权威性。
政府工程集中统一管理，会不会变“分散腐败”为“集中腐败”？珠海市副市长林行道认为：必须从政府投资工程管理方式薄弱环节入手，通过改革和创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。
管理中心作为事业单位，自成立的那天起，就没有一分钱的审批权，更无收费无提成，人员工资、办公经费由财政全额拨款。“零签证”的管理方式改革，成为第一场“自我革命”。他们在成立了党组织和工会之后，与珠海市检察院防预科结成共同预防职务犯罪对子，警示教育成为管理中心成立后的第一课。
管理中心成立不到1个月，一套全面、可行的“内部管理制度”开始试行。此后，《政府工程项目管理细则》和《项目管理手册》应运而生，为从源头上遏制腐败奠定了制度基础。
珠海市政府投资工程管理中心运行10个月，社会各界好评如潮。珠海建安昌盛工程公司总经理李经明说：政府工程集中统一管理，对企业的好处是非常明显的。一是舒心，企业再也不用低声下气求人揽工程了。有了公平竞争的法律环境，是赢是输全凭自己的能力和实力；二是放心，管理中心代表政府做业主，企业的权益有保障，不用担心管理中心破产停业拍屁股走人；三是省心，管理中心有比较规范的管理制度和操作流程，和他们打交道，简单、透明！
记者采访即将结束时，传来珠海市人大通过《珠海市政府投资项目管理条例》地方法规的消息。法律的跟进，将为政府投资工程管理方式的改革提供更加有力的保障。
来源: 《建筑中文网》.原文网址：http://www.pipcn.com/research/200505/2416.htm
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