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国防工程项目建设管理研究
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内容提示：国防工程不但是国防安全的重要组成部分,也是国防安全的重要保障。在分析我国国防工程项目设施建设管理存在的漏洞和不足的基础上,参考地方工程项目建设管理的成功经验,对我国国防工程设施建设管理给出指导性建议:改进国防工程建设项目管理体制、引进国防工程建设项目综合评价体系、加强国防工程资金风险控制和构建国防工程信息化管理系统等。
国防工程设施包括军事设施、人民防空工程、国防交通工程设施和其他用于国防目的的工程设施。国防工程设施是国防的物质屏障,其项目建设质量和管理水平都将影响国防工程设施的性能和作用的发挥。国家历来重视国防工程维护管理工作,2000年颁布了《国防工程维护管理规定》,标志着我国国防工程维护管理工作已经步入法制化、正规化、制度化的轨道。随着市场经济的逐步发展和完善,当前国防工程项目施工管理(项目前期工作、工程设计、工程招投标、工程质量监督监理、竣工验收、设施维修等方面)、资金风险控制、信息化管理水平等方面存在诸多问题,给国防工程项目建设管理法制化、正规化、制度化带来巨大阻力。（参考《建筑中文网》）
1国防工程设施建设管理存在的问题
1.1国防工程项目建设缺乏经济评价
由于国防工程涉及国家安全且不以盈利为目的,全部由国家投资及投资收益的低货币化是国防工程建设项目最突出的特点。因此,我国国防工程的项目管理长期存在着忽视国防投资效率和投资效果的问题,特别是国防工程建设项目的经济评价环节,缺乏综合考虑定性定量因素的评价指标和适当的评价方法,导致我国国防工程建设存在一系列突出问题。现阶段,我国国防工程项目建设呈现出两种自相矛盾的现象:一方面是国防基础建设规模逐年增大,过度投资现象严重,造成巨大的经济和资源浪费;另一方面,国防工程维修和保养费用标准偏低。例如:军用公路养护费标准仅是地方同类公路养护费标准的5%~7%[1]。特别是分布在山区、海岛、沙漠、高原等地区的设施易受山洪、雪灾、滑坡等自然灾害破坏,抢险、保养、维护任务较重,维修养护经费标准太低,很难保障设施的可靠性。
1.2国防工程项目建设资金风险控制不足
国防工程项目建设资金风险具有随机性、相对性和可变性,这是由国防工程项目本身性质所决定的。一方面,国防工程项目的招标质量、合同条款严密性、工程地质变化、自然灾害频率、市场物价波动、银行信用情况、业务管理制度变更以及国防安全形势变化等一系列变数,都会给国防工程建设资金安全带来一定的不确定性,随时可能产生资金管理风险;另一方面,国防工程建设事关战场建设的成败和军队战斗力的跃升,资金投入大、质量要求高,潜在风险大,潜在风险一旦转变为现实,其损失将是巨大的。同时,在国防工程建设中,由于投资、建设、监管的权责不清,投资规模、建设规模、装修标准等无法明确,易产生“三超”现象(概算超估算、预算超概算和结算超预算),不但造成经费的大量浪费,而且容易滋生腐败。
1.3国防工程项目建设管理水平低
国防工程建设施工管理有以下三个主要特点:一是国防工程建设施工管理涉及面广、工作量大;二是国防工程施工项目具有建设分散性、人员流动性、军事保密性等特点,受制约性强;三是当前的各类国防工程,其功能越来越复杂,科技含量越来越高,在施工过程中的不确定性增加,施工项目管理难度大。
而国防工程施工管理中存在的突出问题是组织机构欠缺、管理人才非专业、管理模式传统落后,导致国防工程项目建设管理水平低下。我国现阶段的国防工程管理机构,地方主要以人防办、交战办等机构为主,军队内部以营房部门及海、空军、二炮的建筑工程部门为主。地方人防办、交战办等单位多数挂靠在政府其他部门缺乏行政主体,主要通过协调多方力量来完成国防工程项目建设,无法对国防工程项目建设实施有效监管。而军队内部的营房部门、建筑部门既是建设单位又是管理单位,双重身份造成监管失效。另外,人防办、交战办等机构缺乏相应的工程技术干部,难以胜任功能越来越复杂、科技含量越来越高的国防工程设施建设管理工作,在实际国防工程建设中只有抽调或借调其他单位人员来参与管理工作。国防工程项目建设管理模式的落后主要体现在信息的存储、加工和整理过于依赖于手工完成,信息的交流依赖人与人之间传递。而随着国防工程建设项目规模的不断扩大,施工技术的难度与质量的要求不断提高,各部门和单位交互的信息量不断扩大,信息的交流与传递变得越来越频繁,传统的国防工程施工项目管理模式在速度、可靠性以及经济可行性等方面将严重限制着国防工程施工项目管理水平。
2解决国防工程项目建设管理难题的主要措施
国防工程项目建设管理出现的各种问题,既有体制上的问题,也有技术性问题。为更好地搞好国防工程项目建设,提高国防工程项目管理水平,必须从根本上给予解决。在参考地方工程项目建设和管理的成功经验的基础上,综合张鸿彦[1]、朱宝金[2]、祝捷[3]、范珉[4]等专家学者的研究成果,解决我国国防工程项目建设管理难题主要措施有以下四点。
2.1改革国防工程建设项目管理体制
国防工程项目管理存在的诸多问题,其根本就是管理体制和工作机制不适合市场经济条件下国防工程项目运作。因此,为搞好国防工程项目建设管理,必须首先要对现有的管理体制和工作机制进行改革。管理体制改革主要做好两点:一是明确权责。将国防工程投资、建设、监理剥离,人防办、交战办、军队营房部门,以及海、空军、二炮的建筑工程部门只能作为国防工程建设决策者,是国防工程建设投资主体;而建设、监理单位则通过公开招投标确定,确保投资、建设管理、监理三个环节彼此分离,相互制约,投资单位不再介入国防工程项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节,有利于遏制腐败。二是实施专业化管理,即国防工程建设投资主体全权委托相应的质量监督站负责国防工程技术工作,有利于专业技术人员负责专业工作,确保国防工程质量优良、工期科学、造价合理。
2.2引进国防工程建设项目综合评价体系目前,关于工程建设项目综合评价的方法很多,如AHP法、模糊综合评价法、神经网络法、TOPSIS法、DEA法等。这些方法运用科学的指标、标准可为工程项目管理者提供信息反馈、适时调整相关内容,实现工程建设项目管理的可控。李旭彪[5]运用模糊数学和层次分析法的理论研究建立了市政工程施工综合评价模型,以现行规范标准等为依据,构建了评价指标体系,并成功应用于具体市政道路工程中。张彦春[6]结合公路建设项目管理的特殊性,创新性地将可拓理论用于公路工程执行控制体系评价,创建了执行控制体系评价模型。可以说,工程建设项目综合评价体系已经成功应用于地方工程建设项目管理,为提高工程建设项目管理水平提供了有力支撑。
国防工程建设项目作为建筑工程项目体系中特殊的一种,虽然有其特殊性和军事保密要求,但是仍不失其建筑工程项目的根本特点,即可控性。一般的建筑工程项目从前期规划到最后完工验收,都提前做好了工程建设的可行性分析、工程预算等综合评价分析工作,使建筑工程项目建设真正做到未雨绸缪。同理,在国防工程建设中,亦可引进综合评价体系。考虑到国防工程建设项目的复杂性,其综合评价体系的构架和层次结构因工程项目的特征不同将与普通建筑项目不同,可结合实际情况建立合适的评价体系,以便更准确地进行国防工程经济评价和分析,更好的指导国防工程建设项目的规划、立项、审批、施工、监理和验收。
2.3加强国防工程资金风险控制
国防工程资金风险来源、形成过程以及影响范围错综复杂,必须综合运用工程、技术、经济、行政及法律等多种手段,才能从根本上控制资金风险,将资金风险降至最低程度。其主要措施如下:一是加强国防工程建设项目银行账户的监管。投资主体在加强建设资金的划拨和控制的同时,延伸对承包商账户监督,充分利用银行监管机制,对施工企业资金流向实行再监控,检查甲方拨出的建设资金是否在合同单位之外循环,确保国防工程资金用在工程建设上。二是加强国防工程建设项目资金的内部控制。
在完善财务内控制度的基础上,要健全资金审批制度,严格资金审批权限和规范资金划拨程序,确保按进度和合同划拨资金。另外,建设单位应根据工程建设规模及工程建设周期规定相应的资金划拨审批权限,以及资金支付的审批额度,确保资金审批责任到人,便于责任追究制度的落实。三是改进国防工程建设项目资金的偿付制度。即建立投标保证金制度,打破长期以来国防工程建设基本上采用的内部封闭式管理模式,减少行政干预和腐败现象;建立履约保证金制度,规避预付备料款和采购定金风险;加强对设计变更价款的控制,确保工程竣工不超或者少超概算;建立工程尾款预留制度,预防工程拨款额度超过竣工结算情况的发生,同时防止保修期内在工程缺陷修复费用方面与承包商发生纠纷,确保正常修复经费的来源。
1国防工程设施建设管理存在的问题
1.1国防工程项目建设缺乏经济评价
由于国防工程涉及国家安全且不以盈利为目的,全部由国家投资及投资收益的低货币化是国防工程建设项目最突出的特点。因此,我国国防工程的项目管理长期存在着忽视国防投资效率和投资效果的问题,特别是国防工程建设项目的经济评价环节,缺乏综合考虑定性定量因素的评价指标和适当的评价方法,导致我国国防工程建设存在一系列突出问题。现阶段,我国国防工程项目建设呈现出两种自相矛盾的现象:一方面是国防基础建设规模逐年增大,过度投资现象严重,造成巨大的经济和资源浪费;另一方面,国防工程维修和保养费用标准偏低。例如:军用公路养护费标准仅是地方同类公路养护费标准的5%~7%[1]。特别是分布在山区、海岛、沙漠、高原等地区的设施易受山洪、雪灾、滑坡等自然灾害破坏,抢险、保养、维护任务较重,维修养护经费标准太低,很难保障设施的可靠性。
1.2国防工程项目建设资金风险控制不足
国防工程项目建设资金风险具有随机性、相对性和可变性,这是由国防工程项目本身性质所决定的。一方面,国防工程项目的招标质量、合同条款严密性、工程地质变化、自然灾害频率、市场物价波动、银行信用情况、业务管理制度变更以及国防安全形势变化等一系列变数,都会给国防工程建设资金安全带来一定的不确定性,随时可能产生资金管理风险;另一方面,国防工程建设事关战场建设的成败和军队战斗力的跃升,资金投入大、质量要求高,潜在风险大,潜在风险一旦转变为现实,其损失将是巨大的。同时,在国防工程建设中,由于投资、建设、监管的权责不清,投资规模、建设规模、装修标准等无法明确,易产生“三超”现象(概算超估算、预算超概算和结算超预算),不但造成经费的大量浪费,而且容易滋生腐败。
1.3国防工程项目建设管理水平低
国防工程建设施工管理有以下三个主要特点:一是国防工程建设施工管理涉及面广、工作量大;二是国防工程施工项目具有建设分散性、人员流动性、军事保密性等特点,受制约性强;三是当前的各类国防工程,其功能越来越复杂,科技含量越来越高,在施工过程中的不确定性增加,施工项目管理难度大。
而国防工程施工管理中存在的突出问题是组织机构欠缺、管理人才非专业、管理模式传统落后,导致国防工程项目建设管理水平低下。我国现阶段的国防工程管理机构,地方主要以人防办、交战办等机构为主,军队内部以营房部门及海、空军、二炮的建筑工程部门为主。地方人防办、交战办等单位多数挂靠在政府其他部门缺乏行政主体,主要通过协调多方力量来完成国防工程项目建设,无法对国防工程项目建设实施有效监管。而军队内部的营房部门、建筑部门既是建设单位又是管理单位,双重身份造成监管失效。另外,人防办、交战办等机构缺乏相应的工程技术干部,难以胜任功能越来越复杂、科技含量越来越高的国防工程设施建设管理工作,在实际国防工程建设中只有抽调或借调其他单位人员来参与管理工作。国防工程项目建设管理模式的落后主要体现在信息的存储、加工和整理过于依赖于手工完成,信息的交流依赖人与人之间传递。而随着国防工程建设项目规模的不断扩大,施工技术的难度与质量的要求不断提高,各部门和单位交互的信息量不断扩大,信息的交流与传递变得越来越频繁,传统的国防工程施工项目管理模式在速度、可靠性以及经济可行性等方面将严重限制着国防工程施工项目管理水平。
2解决国防工程项目建设管理难题的主要措施
国防工程项目建设管理出现的各种问题,既有体制上的问题,也有技术性问题。为更好地搞好国防工程项目建设,提高国防工程项目管理水平,必须从根本上给予解决。在参考地方工程项目建设和管理的成功经验的基础上,综合张鸿彦[1]、朱宝金[2]、祝捷[3]、范珉[4]等专家学者的研究成果,解决我国国防工程项目建设管理难题主要措施有以下四点。
2.1改革国防工程建设项目管理体制
国防工程项目管理存在的诸多问题,其根本就是管理体制和工作机制不适合市场经济条件下国防工程项目运作。因此,为搞好国防工程项目建设管理,必须首先要对现有的管理体制和工作机制进行改革。管理体制改革主要做好两点:一是明确权责。将国防工程投资、建设、监理剥离,人防办、交战办、军队营房部门,以及海、空军、二炮的建筑工程部门只能作为国防工程建设决策者,是国防工程建设投资主体;而建设、监理单位则通过公开招投标确定,确保投资、建设管理、监理三个环节彼此分离,相互制约,投资单位不再介入国防工程项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节,有利于遏制腐败。二是实施专业化管理,即国防工程建设投资主体全权委托相应的质量监督站负责国防工程技术工作,有利于专业技术人员负责专业工作,确保国防工程质量优良、工期科学、造价合理。
2.2引进国防工程建设项目综合评价体系目前,关于工程建设项目综合评价的方法很多,如AHP法、模糊综合评价法、神经网络法、TOPSIS法、DEA法等。这些方法运用科学的指标、标准可为工程项目管理者提供信息反馈、适时调整相关内容,实现工程建设项目管理的可控。李旭彪[5]运用模糊数学和层次分析法的理论研究建立了市政工程施工综合评价模型,以现行规范标准等为依据,构建了评价指标体系,并成功应用于具体市政道路工程中。张彦春[6]结合公路建设项目管理的特殊性,创新性地将可拓理论用于公路工程执行控制体系评价,创建了执行控制体系评价模型。可以说,工程建设项目综合评价体系已经成功应用于地方工程建设项目管理,为提高工程建设项目管理水平提供了有力支撑。
国防工程建设项目作为建筑工程项目体系中特殊的一种,虽然有其特殊性和军事保密要求,但是仍不失其建筑工程项目的根本特点,即可控性。一般的建筑工程项目从前期规划到最后完工验收,都提前做好了工程建设的可行性分析、工程预算等综合评价分析工作,使建筑工程项目建设真正做到未雨绸缪。同理,在国防工程建设中,亦可引进综合评价体系。考虑到国防工程建设项目的复杂性,其综合评价体系的构架和层次结构因工程项目的特征不同将与普通建筑项目不同,可结合实际情况建立合适的评价体系,以便更准确地进行国防工程经济评价和分析,更好的指导国防工程建设项目的规划、立项、审批、施工、监理和验收。
2.3加强国防工程资金风险控制
国防工程资金风险来源、形成过程以及影响范围错综复杂,必须综合运用工程、技术、经济、行政及法律等多种手段,才能从根本上控制资金风险,将资金风险降至最低程度。其主要措施如下:一是加强国防工程建设项目银行账户的监管。投资主体在加强建设资金的划拨和控制的同时,延伸对承包商账户监督,充分利用银行监管机制,对施工企业资金流向实行再监控,检查甲方拨出的建设资金是否在合同单位之外循环,确保国防工程资金用在工程建设上。二是加强国防工程建设项目资金的内部控制。
在完善财务内控制度的基础上,要健全资金审批制度,严格资金审批权限和规范资金划拨程序,确保按进度和合同划拨资金。另外,建设单位应根据工程建设规模及工程建设周期规定相应的资金划拨审批权限,以及资金支付的审批额度,确保资金审批责任到人,便于责任追究制度的落实。三是改进国防工程建设项目资金的偿付制度。即建立投标保证金制度,打破长期以来国防工程建设基本上采用的内部封闭式管理模式,减少行政干预和腐败现象;建立履约保证金制度,规避预付备料款和采购定金风险;加强对设计变更价款的控制,确保工程竣工不超或者少超概算;建立工程尾款预留制度,预防工程拨款额度超过竣工结算情况的发生,同时防止保修期内在工程缺陷修复费用方面与承包商发生纠纷,确保正常修复经费的来源。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201111/15095.htm
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