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试论我国的工程建设监理制度
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内容提示：工程建设监理是我国改革开放后近十几年发展起来的新兴行业。对其提高工程质量、控制投资和工期其到了一定的作用，《建设工程施工的合同》、《建设工程监理合同》已被普遍使用，对建设项目各方主体的权利、责任进行了详细的规定，工程项目监理是建设项目有序进行的保证，并已为我国的经济建设做出了贡献。
工程建设监理是我国改革开放后近十几年发展起来的新兴行业。对其提高工程质量、控制投资和工期其到了一定的作用，《建设工程施工的合同》、《建设工程监理合同》已被普遍使用，对建设项目各方主体的权利、责任进行了详细的规定，工程项目监理是建设项目有序进行的保证，并已为我国的经济建设做出了贡献。（参考《建筑中文网》）
一、目前我国工程建设监理制度存在的弊端
在我们的工程建设监理实践中深感我国监理制度起步晚，计划经济体制仍束缚着市场化监理模式的发展，笔者认为当前监理工作存在如下误区：
第一，目前监理仅局限于施工阶段的监理。
监理制度应贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段（含保修阶段）。??
目前，我国监理工作仅局限于项目的施工管理阶段，监理单位接受委托，工程便马上开工，造成监理人员.边干边熟悉情况。尤其是大型工程，规模相对较大，技术复杂程度相对较高，影响因素较多，不利于监理工作的顺利发展。
第二，监理单位资质管理失衡。
目前建筑市场供求关系失衡，过渡竞争造成不良竞争甚至恶性竞争，从而造成了市场的混乱局面，因此改革和完善企业资质管理办法，建立严格的建筑市场准入和请出制度势在必行。严格市场准入制度，对不符合资质要求的监理企业不予入内，从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率承揽业务，扰乱市场秩序。另有，当前地方保护部门分割、统一平等、公开的竞争有序的监理市场尚未形成，政府应为此理顺其资质管理。
第三，对业主行为规范不到位
业主行为规范与否，直接关系到工程建设项目能否顺利进行，建设项目能否如期实现。近年来，国家已出台了《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》和《建筑工程监理规范》等相关法律法规，使工程监理有章可循，有法可依。但有些业主法律意识淡薄或对监理程序不熟悉，使得工程建设过程中存在一些挥手工程、政绩工程。甚至有的业主对监理工作干预较多，不通过监理工程师而直接向承包商下达指令，造成不必要的纠纷和误解。例如某工程项目部业主直接下达指令，要求施工单位盲目加快工程进度，致使监理工程师对合同工期不能良好的控制，同时也难以确保工程质量，造成工程坍塌，伤亡数十人。在工程进度款拨付方面业主不经监理工程师直接向施工方拨款更为普遍，甚至不应拨的款而业主直接支付。这样违背了合格工程计量的基本原则，使监理工程师无法对投资进行控制。为此，笔者认为：目前要理顺监理市场，首先应着重抓项目法人制的推广、落实规范业主行为，使业主转变计划经济体制下的观念。只有建立竞争有序的监理市场，才能确保工程项目的顺利进行。
第四、监理定位应准确，决不是施工方的质检员。
作为工程建设项目的四大主体之一，监理应发挥主要作用。但工程项目建设中，重设计、施工、轻监理的观念仍很普遍。监理工程师作为公证的第三方，依据监理合同及施工承包合同开展工作，决不是承包商的质检员。这个问题既涉及到职责问题又涉及到验收程序问题。各项验收必须在施工单位自检合格的基础上报请监理工程师验收。承包商有确保提供合格产品的责任。监理负责检验工程产品，决不能把自己等同于施工方的质检员，监理的检查应全面。
第五、对合同的管理不到位。
以法律为准绳、以合同为依据是监理工程师做好监理工作的基本原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理及监理合同的认真落实。只有熟悉合同并深入学习研究，才能管理落实好工程的监理工作。使工程项目总目标得以实现。施工合同和监理合同是监理工程师做好一切工作的主要依据，否则，造成业主盲目指挥、承包商想怎么干就怎么干，监理失控的混乱局面。
二、监理工作的主要任务
《中华人民共和国建筑法》中明确定义：实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及权限，书面通知被监理的建筑施工企业。建筑工程监理应依照法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同。对承包单位在施工质量、建设工期和资金使用等方面，代表建设单位实施监督。在工程建设项目中，目前监理工程师只是进行施工阶段的监理工作，而这一阶段主要是质量控制。从目前情况看，让一个监理单位同时具备建设项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段的监理能力还比较困难，大多数监理公司也达不到这一水平。结合现阶段的监理工作，监理工程师的工作应重点体现在施工招投标管理和工程承包合同管理两个方面，并向设计监理发展。
1、监理单位应具备招投标工作的能力
施工招投标工作的好坏，其质量的优劣，直接关系到业主能否选择到优秀的承包商，能否得到先进的施工技术和施工方案。如果监理单位能从施工招投标阶段就介入建设项目，则它对工程建设项目就很了解，对业主选定的承包商也很了解，对工程建设承包合同很熟悉，它的监理工作很容易开展和实施。
2、对工程承包合同的管理。
以法律为准绳，以合同为依据是监理工程师做好监理工作的原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理。集国际和国内工程管理的经验和教训，熟练掌握《FIDIC土木工程施工合同条件》，只有熟悉合同文件，才能管好工程，使工程建设项目总目标得以实现。
三、监理单位的权利问题
监理单位的权利问题也即监理工程师的权利问题，是一个较敏感的话题，容易引起监理单位与业主之间及承包商之间的矛盾。处理不好，势必造成工程管理的混乱。因此，关于监理工程师的权利，应在工程建设监理合同中作出明确规定，并从以下几个方面予以区分：
1、监理工程师的决定权
主要有：①在工程承包合同议定的价格范围内，工程款支付的审核、签认；②结算工程款的复核与否定，没有监理工程师的确认，业主不得支付工程款；③对索赔事项的审核，确认；④对设计、施工总包单位选定的分包单位的批准或否决。
2、监理工程师的审批权
主要有：①审批承包商的施工组织设计或施工方案；②发布工程施工开工令、停工令、复工令；③对工程中使用的材料、设备施工质量检验；④对施工进度进行检查、监督，对工程实际竣工日期提前或延误期限的签定。
3、监理工程师的建议权
①有对工程建设相关事项和工程设计的建议权，不是自主对发现的这一问题进行变更。②要告诉承包商干什么，而不是怎么干。③有对不合格的承包商向业主提出撤换的建议权。
四、当前监理工作应解决的问题
1、规范业主行为，是“三制”良性发展的先决条件，是工程建设项目实施的必要条件。
2、监理人员要加强合同法、招投标法等法律法规的学习，依法对合同进行管理。
3、高度重视并加强对工程建设监理合同和工程建设承包合同的深入学习和研究，这两个合同是监理工作开展的重要依据。
4、工程款应该严格按照合同中约定的支付方式进行支付，工程计量应按照投标书中的工程量清单中表列序号对照计量，对工程变更应按照合同中约定的计量、计价方法予以确认。工程预付款的扣除应按照规定予以计算并扣除。目前，监理工作很难做到这一点，但是，随着投资主体多元化，监理工程师必须胜任此项工作。
5、加强《水利水电土木工程施工合同条件》和《FIDIC土木工程施工合同条件》的学习，这是监理市场化之必须。
6、加强对分包单位资质的审核，严禁转包。
①严格执行监理程序，填写“分包单位资格报审表”，并请业主进行认定。②总承包商承担分包商的责任并对业主负责，工程报验由总承包商组织并填写相应监理表格，报请监理验收，监理一般不宜对分包商直接发布指令。③监理要加强对分包商现场情况的检查，做到对分包商有效控制。④不许承包商对工程进行转包，严禁分包商再次分包。
7、监理表格要规范化、统一化。目前，监理行业都有自己的不同的监理表格，各地区又有各地区的监理表格。监理市场应有一套统一的监理表格，并应有一套与之相配套的监理应用软件，正如同财务软件一样，能够使承包商及时上报，监理单位及时核定、整理，并向业主报告，并能与工程建设其他部门紧密联系。
8、应建立一套完整的监理人才大市场，提供合格的监理工程师供监理单位择优录用，提高工程建设监理的整体水平，做到人尽其才，物尽其用，充分发挥监理人员的作用。
一、目前我国工程建设监理制度存在的弊端
在我们的工程建设监理实践中深感我国监理制度起步晚，计划经济体制仍束缚着市场化监理模式的发展，笔者认为当前监理工作存在如下误区：
第一，目前监理仅局限于施工阶段的监理。
监理制度应贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段（含保修阶段）。??
目前，我国监理工作仅局限于项目的施工管理阶段，监理单位接受委托，工程便马上开工，造成监理人员.边干边熟悉情况。尤其是大型工程，规模相对较大，技术复杂程度相对较高，影响因素较多，不利于监理工作的顺利发展。
第二，监理单位资质管理失衡。
目前建筑市场供求关系失衡，过渡竞争造成不良竞争甚至恶性竞争，从而造成了市场的混乱局面，因此改革和完善企业资质管理办法，建立严格的建筑市场准入和请出制度势在必行。严格市场准入制度，对不符合资质要求的监理企业不予入内，从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率承揽业务，扰乱市场秩序。另有，当前地方保护部门分割、统一平等、公开的竞争有序的监理市场尚未形成，政府应为此理顺其资质管理。
第三，对业主行为规范不到位
业主行为规范与否，直接关系到工程建设项目能否顺利进行，建设项目能否如期实现。近年来，国家已出台了《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》和《建筑工程监理规范》等相关法律法规，使工程监理有章可循，有法可依。但有些业主法律意识淡薄或对监理程序不熟悉，使得工程建设过程中存在一些挥手工程、政绩工程。甚至有的业主对监理工作干预较多，不通过监理工程师而直接向承包商下达指令，造成不必要的纠纷和误解。例如某工程项目部业主直接下达指令，要求施工单位盲目加快工程进度，致使监理工程师对合同工期不能良好的控制，同时也难以确保工程质量，造成工程坍塌，伤亡数十人。在工程进度款拨付方面业主不经监理工程师直接向施工方拨款更为普遍，甚至不应拨的款而业主直接支付。这样违背了合格工程计量的基本原则，使监理工程师无法对投资进行控制。为此，笔者认为：目前要理顺监理市场，首先应着重抓项目法人制的推广、落实规范业主行为，使业主转变计划经济体制下的观念。只有建立竞争有序的监理市场，才能确保工程项目的顺利进行。
第四、监理定位应准确，决不是施工方的质检员。
作为工程建设项目的四大主体之一，监理应发挥主要作用。但工程项目建设中，重设计、施工、轻监理的观念仍很普遍。监理工程师作为公证的第三方，依据监理合同及施工承包合同开展工作，决不是承包商的质检员。这个问题既涉及到职责问题又涉及到验收程序问题。各项验收必须在施工单位自检合格的基础上报请监理工程师验收。承包商有确保提供合格产品的责任。监理负责检验工程产品，决不能把自己等同于施工方的质检员，监理的检查应全面。
第五、对合同的管理不到位。
以法律为准绳、以合同为依据是监理工程师做好监理工作的基本原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理及监理合同的认真落实。只有熟悉合同并深入学习研究，才能管理落实好工程的监理工作。使工程项目总目标得以实现。施工合同和监理合同是监理工程师做好一切工作的主要依据，否则，造成业主盲目指挥、承包商想怎么干就怎么干，监理失控的混乱局面。
二、监理工作的主要任务
《中华人民共和国建筑法》中明确定义：实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及权限，书面通知被监理的建筑施工企业。建筑工程监理应依照法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同。对承包单位在施工质量、建设工期和资金使用等方面，代表建设单位实施监督。在工程建设项目中，目前监理工程师只是进行施工阶段的监理工作，而这一阶段主要是质量控制。从目前情况看，让一个监理单位同时具备建设项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段的监理能力还比较困难，大多数监理公司也达不到这一水平。结合现阶段的监理工作，监理工程师的工作应重点体现在施工招投标管理和工程承包合同管理两个方面，并向设计监理发展。
1、监理单位应具备招投标工作的能力
施工招投标工作的好坏，其质量的优劣，直接关系到业主能否选择到优秀的承包商，能否得到先进的施工技术和施工方案。如果监理单位能从施工招投标阶段就介入建设项目，则它对工程建设项目就很了解，对业主选定的承包商也很了解，对工程建设承包合同很熟悉，它的监理工作很容易开展和实施。
2、对工程承包合同的管理。
以法律为准绳，以合同为依据是监理工程师做好监理工作的原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理。集国际和国内工程管理的经验和教训，熟练掌握《FIDIC土木工程施工合同条件》，只有熟悉合同文件，才能管好工程，使工程建设项目总目标得以实现。
三、监理单位的权利问题
监理单位的权利问题也即监理工程师的权利问题，是一个较敏感的话题，容易引起监理单位与业主之间及承包商之间的矛盾。处理不好，势必造成工程管理的混乱。因此，关于监理工程师的权利，应在工程建设监理合同中作出明确规定，并从以下几个方面予以区分：
1、监理工程师的决定权
主要有：①在工程承包合同议定的价格范围内，工程款支付的审核、签认；②结算工程款的复核与否定，没有监理工程师的确认，业主不得支付工程款；③对索赔事项的审核，确认；④对设计、施工总包单位选定的分包单位的批准或否决。
2、监理工程师的审批权
主要有：①审批承包商的施工组织设计或施工方案；②发布工程施工开工令、停工令、复工令；③对工程中使用的材料、设备施工质量检验；④对施工进度进行检查、监督，对工程实际竣工日期提前或延误期限的签定。
3、监理工程师的建议权
①有对工程建设相关事项和工程设计的建议权，不是自主对发现的这一问题进行变更。②要告诉承包商干什么，而不是怎么干。③有对不合格的承包商向业主提出撤换的建议权。
四、当前监理工作应解决的问题
1、规范业主行为，是“三制”良性发展的先决条件，是工程建设项目实施的必要条件。
2、监理人员要加强合同法、招投标法等法律法规的学习，依法对合同进行管理。
3、高度重视并加强对工程建设监理合同和工程建设承包合同的深入学习和研究，这两个合同是监理工作开展的重要依据。
4、工程款应该严格按照合同中约定的支付方式进行支付，工程计量应按照投标书中的工程量清单中表列序号对照计量，对工程变更应按照合同中约定的计量、计价方法予以确认。工程预付款的扣除应按照规定予以计算并扣除。目前，监理工作很难做到这一点，但是，随着投资主体多元化，监理工程师必须胜任此项工作。
5、加强《水利水电土木工程施工合同条件》和《FIDIC土木工程施工合同条件》的学习，这是监理市场化之必须。
6、加强对分包单位资质的审核，严禁转包。
①严格执行监理程序，填写“分包单位资格报审表”，并请业主进行认定。②总承包商承担分包商的责任并对业主负责，工程报验由总承包商组织并填写相应监理表格，报请监理验收，监理一般不宜对分包商直接发布指令。③监理要加强对分包商现场情况的检查，做到对分包商有效控制。④不许承包商对工程进行转包，严禁分包商再次分包。
7、监理表格要规范化、统一化。目前，监理行业都有自己的不同的监理表格，各地区又有各地区的监理表格。监理市场应有一套统一的监理表格，并应有一套与之相配套的监理应用软件，正如同财务软件一样，能够使承包商及时上报，监理单位及时核定、整理，并向业主报告，并能与工程建设其他部门紧密联系。
8、应建立一套完整的监理人才大市场，提供合格的监理工程师供监理单位择优录用，提高工程建设监理的整体水平，做到人尽其才，物尽其用，充分发挥监理人员的作用。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200810/11778.htm
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