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村级公路建设管理和质量控制的探讨
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内容提示：县道、乡道和村道组成的农村公路是农村重要的公益性设施，作为连接城乡以及乡与乡之间、村与村之间的桥梁和纽带，它对于促进城乡经济的发展，促进农村小康社会建设，解决“三农”问题，都具有极其重要的意义。因此，大力开展农村公路建设，努力提高农村公路的通达深度和质量，将农村公路的建设办成真正的“民心工程”、“放心工程”、“阳光工程”是极其重要的。
一、前言
县道、乡道和村道组成的农村公路是农村重要的公益性设施，作为连接城乡以及乡与乡之间、村与村之间的桥梁和纽带，它对于促进城乡经济的发展，促进农村小康社会建设，解决“三农”问题，都具有极其重要的意义。因此，大力开展农村公路建设，努力提高农村公路的通达深度和质量，将农村公路的建设办成真正的“民心工程”、“放心工程”、“阳光工程”是极其重要的。（参考《建筑中文网》）
二、取得成效
嘉兴地区的农村公路建设——乡村康庄工程的实施一直走在浙江省的前列，取得的成效显著。就海盐地区来说，随着康庄工程、民间桥梁危桥改建等工程的逐项实施，村级公路、民间桥梁的建设在近几年迎来一个建设高峰。三年民间危桥改建累计已改建维修桥梁714座，近两年完成通村公路85km，实现通村公路“硬化率”和“等级化率”两个100%，完成到组达户公路124km，使地区公路路网结构布局更加合理，为新农村建设打下坚实的基础。
海盐地区村级公路建设在政府部门的高度重视下，依托各部门的整体推动，行业部门积极服务指导，取得丰硕成果，主要体现在以下几个方面：
（一）形成了完整的建设程序，规范的项目管理模式。在项目实施中坚持施工招标投标制度，推广社会监理制度，工程管理形成业主负责、交通主管部门及各镇（区）交管站进行政府监督、社会监理、企业自检的四级质保体系。同时逐步完善规范竣工验收办法。
（二）各部门统一协作，抓好项目资金筹措管理，确保建设资金的及时到位，高效使用。
（三）坚持一手抓建设一手抓廉政，把廉政保障机制落到实处，把项目建设成为阳光工程、廉政工程。
（四）各镇（区）交管站专职管理人员的交通工程建设专业技能有了很大提高，工程质量意识、安全意识不断加强，从根本上确保项目建设顺利实施。
三、存在问题
村级公路建设点多面广，建设规模小，技术难度和政策处理状况不一，因此项目的建设管理和质量控制仍存在很多问题。主要表现在以下几个方面：
（一）项目建设单位技术力量相对薄弱。目前村级公路、民间桥梁等建设过程中，基层村民委承担了大部分项目的业主。业主理应是项目管理的主体，起到主要作用，承担主要责任，但是由于客观条件的限制，绝大部分村民委缺乏作为业主必要的项目管理专业知识。从各业主进行质量管理的方法上看，目前主要是请社会监理和由村里指派几人做兼职现场监督两种方法。然而，社会监理企业管理不规范，村派出人员大多数由当地村队长、老党员等担任。社会监理能不能起到应有的作用，派出人员的质量意识、个人素质等较大程度上决定了项目管理和质量控制的优劣。
（二）行业引导和管理措施不到位。近年来，构建本地区交通主框架的重点工程相继展开。交通主干线交通网的形成，促进了地区经济的快速增长，使政府、行业主管部门的大量精力和管理措施都注重了重点工程的建设。对村级公路投入的精力和关心相对较少，相应的规范统一的实施办法和实施细则等措施条例都未能及时跟上。
（三）合同管理不严，质量管理办法少。对工程施工过程中产生的人员不到位、施工检测设备到位率低、合同履约评价、质量目标未达标等一系列问题的管理没有严格的制约措施或制约措施执行不严。
（四）市场准入控制受客观条件限制，施工企业资质不一。由于村级公路项目一般规模较小，投资不大，造成交通二级资质以上的施工企业对村级公路建设参与积极性不高，三级资质的施工企业又很缺乏。目前在实施村级公路建设的施工企业有交通、市政、水利等各种资质，由于村级公路建设无明确统一的管理办法和质量控制措施，不同的技术规范要求和不同的施工工艺均牵强实施于交通工程中。
（五）施工企业自身管理不受重视。主要的工程技术人员不能按投标承诺到位，且到位率低，质量、安全管理若能员配置基本没有，尚停留在工程以包工头形式实施工程管理的模式。现场施工队伍技术力量差，一线施工的班组不仅没有施工经验，机械设备简单，而且质量意识薄弱，存在一流企业投标、二流企业管理、三流企业施工、甚至无资质企业也在进行施工的现象。招投标行为普遍存在借用有资质企业的资质进行投标的现象。因此，不能建立行之有效的施工管理体系，无法进行必要的原材料检测、现场试验检测等，有的施工工序混乱、不能及时中间交验及隐蔽工程验收和分项工程的验收，且存在施工资料、原材料试验检测资料不全或虚编的现象。
（六）社会监理缺乏规范化管理。监理企业除了存在与施工单位类似的问题外，在工程管理和监理过程中问题更加严重。目前，有些承担村级公路及民间桥梁工程监理工作任务的企业纯粹是以挂靠名义在实施。监理企业对投入的监理人员基本不管，监理人员也未纳入本地区的管理考核、验审、培训等一系列活动，地方交通建设的法规、规范要求无从知晓，更谈不上及时全面监督、指导、检查施工企业的工程质量及其他管理活动。
四、对策与措施
（一）加强政府部门的监督管理。政府部门的监督管理具有权威性、严肃性，管理的手段有法律法规、经济税收等，多样全面。因此及时出台适合本地区村级公路建设的办法，制定统一、规范、可操作性强的实施细则，对国家、行业的法规规范起到补充的作用，使参建各方能做到有据可依、按章办事。
（二）规范市场准入，建立施工企业的信誉体系。对进入本地区参与村级公路建设的施工企业实行报备制度。工程实施完毕，由业主及行业主管部门对其评价，对信誉差的企业进行通报。信誉体系的建立有利于规范施工建设市场，选择信誉好、实力强的企业参与工程建设，有助于工程建设的管理和质量控制。
（三）统一、规范合同条款、技术要求。由于村级公路建设客观条件的限制，参与建设的有公路、水利、航务、市政等多种资质施工企业，不同行业资质的企业对施工工艺、技术规范的要求、理解不能统一，而村级公路建设无明确统一的管理办法和质量控制措施，因此有必要依据国家、行业相关的规范、技术要求，制定适合本地区工程建设的技术要求，如：水泥、钢材、碎石、砂等原材料质量控制指标，路基路面、桥涵结构物等施工工艺的质量控制要点、质量检验实测的项目及频率等。
（四）招投标过程中实行招标文件和资格预审报备制度、中标报备制度。村级公路建设项目的业主大部分为基层村民委，由于大部分的业主缺乏项目管理必要的专业知识，因此在招投标过程中，对资格预审文件及招标文件进行报备，行业主管部门对其中不适合的条款提出修改的意见，并提出保障参建各方权益的条款和建议，为项目业主的招标把好技术关，为项目实施阶段合同管理的顺利进行打下良好基础，提供依据。
（五）行业主管部门加强业务培训和指导工作。行业主管部门协助参建各方加强业务培训，定期开展应知应会考试，提高技术水平，特别是新技术、新法规、新规范的学习和掌握，在工程建设中注重对新技术、新法规、新规范的运用和推广。扩大监督的范围，加大检查的力度，以日常监督检查和专项检查为手段，对参建各方起到监督、促进作用。
（六）严格合同管理。在项目实施前期，实行施工许可制：只有满足人员、机具及原材料进场情况符合开工要求、施工组织设计完备、质量保证体系及安全保证体系建立等工程施工必要条件才能进行项目实施。在项目实施期间，依照合同条款，要求投标书承诺的各类专业技术人员、质检人员、管理人员到位，建立考勤制度；施工机械按合同文件的规定按时到达现场，不能拖延、缺短或任意更换；施工现场的施工工艺必须符合相应作业内容的质量控制要求；加强质量监控，各类原始资料必须真实、准确、可靠，填写规范。必要时，可实施经济或信誉手段的处罚，避免合同文件成为一纸空文，同时也督促施工企业加强自身管理，建立完善的组织管理体系，保障工程的顺利进行，提高工程的建设质量。
（七）重视试验检测，以试验检测为手段，用科学数据说话，把好工程质量控制关。针对村级公路建设的实际情况，施工企业在每个项目上都建立试验室不太现实。施工的试验检测工作可委托本地区具备资质的并通过计量认证的试验室承担，既可减少施工企业人员设备的投入，也能提高试验数据的采信度，满足质量控制和检测评定的需要。
（八）规范村级公路建设的监理市场，严格监理单位的选择。村级公路工程实行社会监理制度，但必须委托有资质的并经行业主管部门核准的监理单位进行工程监理。同一乡、镇的项目可结合实际情况，委托同一监理单位进行工程监理。监理人员必须持证上岗，监理单位应按合同拟定的经认可的人员名单派监理人员到位上岗，并使驻地监理人员保持稳定，不得随意调换；业主对主要的监理人员实行考勤制度，建立奖罚机制；建立监理人员管理手册体系，业主和行业主管部门对监理人员的评价作为准入的一个依据；定期开展应知应会考试，促进监理人员对规范、法规的学习和掌握。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200802/9449.htm
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