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我国住房保障应救助与扶持并举
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内容提示：“十二五”期间，我国住房保障建设通过救助与扶持相结合，实现保障适度上移，形成与我国国力、发展水平、发展阶段相适应的住房保障制度，将为2020年建成基本住房保障制度，建成全面小康奠定较为坚实的基础。
一、“十一五”期间我国住房保障制度框架基本形成，保障性住房建设加速
“十一五”期间，我国以住房为主的房地产市场持续快速发展，城镇人均住房建筑面积从2005年26平方米提高至目前约30平方米。同时，我国住房保障制度发展完善和保障性住房建设工作取得了长足发展。2007年，国务院出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文件）在总结1998年以来各地住房保障实践经验的基础上，提出要加快建立健全以廉租住房为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，并且明确了我国住房保障制度的基本框架，包括进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，廉租住房和经济适用住房要面向低收入住房困难家庭。文件要求到“十一五”期末，全国廉租住房保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。同时，要求逐步改善农民工等其他住房困难群体的居住条件。按照24号文件的政策要求，各地在构筑保障财政投入主渠道、扩大保障范围、调整各类保障性住房定位等方面努力推进、积极探索。我国住房保障由“十五”期间部分地区的实验性开展，发展为全国范围内的实质性全面推进，取得了显著成效。（参考《建筑中文网》）
在应对世界经济危机的国家宏观战略中，中央将加大保障性住房建设力度作为重要举措之一，我国保障性住房建设提速。2008年第四季度中央提出扩大内需、保持经济平稳较快发展的十项政策措施，其中第一项就是建设保障性安居工程。2008年12月，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（131号文件），要求从2009年到2011年，用三年时间基本解决城市低收入家庭住房困难，具体工作内容包括加大廉租住房建设力度和实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程，加强经济适用住房建设，增加经济适用住房供给等。我国保障性住房建设在已有的保障政策体系基础上，通过扩大政府公共投资，跃上了一个新的台阶。
目前，我们处在国家两个五年发展规划承上启下的重要阶段，更是完成住房保障三年建设任务的关键时期。从全国总体情况看，今年实物廉租住房建设任务完成尚未过半。其中重要原因之一就是一些地方财政状况紧张，配套资金不足。在此状况下，一部分地区继续维持较大规模的实物廉租住房建设难度很大。为使我国的住房保障持续稳定推进，在下一阶段的住房保障工作中，应注意因地制宜，多种保障形式并举。在一部分存量住房中适宜低收入家庭租住的低租金、小户型住房较为充足的地区，可以更多地实施货币补贴保障。在完成好保障性住房建设工作所担负保增长任务的基础上，使其保民生的作用日益突出，成为“十二五期间”我国住房保障的重要课题。要根据我国住房保障的实际状况，加强制度创新。包括在去年年底出台的优惠利率、首付款等居民住房消费支持政策基础上，出台相关的替代政策，针对城市中的非户籍人口、夹心层等，实施多种形式的住房援助，使救助保障与扶持购房措施相结合，通过财政补贴、贴息、税收返还等广义保障措施，使我国住房保障覆盖范围适度上移。
二、连续三年加大保障性住房建设力度，为“十二五”期间我国住房保障制度进一步完善发展奠定了基础
（一）持续三年大规模中央财政投入及保障性住房工程建设，可以基本解决城市现有低收入家庭的住房困难，使地方政府拥有一批实物租赁住房房源，为“十二五”期间我国进一步扩大保障范围打下基础。截止到2008年底，我国通过廉租住房制度和经济适用住房制度已经解决了近800万户低收入家庭的住房困难。按照住房和城乡建设部等三部委《2009年—2011年廉租住房保障规划》，三年内，全国将新建廉租住房518万套，发放廉租住房租金补贴191万户。如每年可以新建130万套经济适用住房，在2011年底，即“十二五”开局之年，可基本解决约750万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。此外，依靠城 市棚户区改造模式，依靠“政府主导、市场运作、社会投 入”，还可解决包括煤矿、垦区、林区在内的近250万户棚 户区中住房困难家庭的住房问题。这些为“十二五”期间 我国住房保障标准适度上移、保障范围进一步扩大、保障 人群由城镇户籍人口向非户籍人口逐步扩展奠定了坚实的 基础。
（二）在实施保经济增长、改善民生战略中，财政投入作为住房保障主渠道，已经得到普遍认可和有效落实，为“十二五”期间形成制度化的财政保障主渠道创造了条件。在中央与地方财权、事权改革尚未完成的情况下，24号文件提出对中西部地区廉租住房建设，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金两种方式给予支持。同时，要求省级财政加大投入；对市、县廉租住房财政预算资金也作出了明确规定：住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，住房公积金收益可用于经济适用住房建设试点。在2009年约1500亿元廉租住房建设资金中，中央投入近500亿元，约占总计划建设资金的1/3。在具体使用上，给予西部地区400元/平方米、中部地区300元/平方米以及东部地区辽宁、山东、福建等省财政困难地区200元/平方米的廉租住房建设补助。另外，在推进城市和国有工矿棚户区改造时，要求市、县政府作为责任主体，多渠道筹措改造资金，允许各地对中央的中西部地区廉租住房建设补助资金，与棚户区改造打捆使用。在此基础上，中央将增加补助规模。可以看出，通过以上一系列的政策措施，基本形成了中央财政与地方财政共担责任、捆绑投入的机制。这为“十二五”期间固化财政投入、形成制度化的财政保障主渠道从而进一步扩大保障覆盖范围创造了条件。
（三）在住房保障制度建设和行政管理体制改革中，中央和各级地方政府已经建立健全了统一的住房保障实施机构，为“十二五”期间住房保障建设提供了机构组织保证。“十一五”期间，新成立的住房和城乡建设部，设置了住房保障及公积金监管等职能机构，在国家管理层面上强化了国家的住房保障职能。在此基础上，各地积极统一整合住房保障建设管理职责，基本理顺和整合了住房保障的有关职能和机构。多数地区改变了以往廉租住房、经济适用住房、棚户区改造建设管理分散于房产管理部门，建设管理部门等多个部门的状况，按照“大部制”和与国家有关机构设置对口的原则，将原房产局、建设局及住房保障机构统一整合为“住房和城乡建设局（委）”，由其统筹实施保障性住房建设与管理的所有职能。各类保障性住房的规划、建设与管理等统一由一个部门规划指导、协调落实、实施管理，使“十二五”期间我国住房保障的进一步推进有了健全的组织机构保证。
三、“十二五”期间，我国住房保障范围应根据不同地区实际适度上移
我国处在城镇化、工业化加快进程中，住房刚性需求巨大，住房供求关系相对紧张，住房价格上涨幅度较快。目前，我国住房保障的重点是解决低收入户籍家庭的住房困难，而部分经济发达、流动人口活跃的大城市，住房价格将呈现持续高位运行态势，中低收入群体住房支付能力相对不足问题日益突出。“夹心层”、就业时间短的新职工、进城务工人员等非户籍人群住房问题，仅靠现行保障政策难于解决。将住房保障范围适度上移，解决这几类人群的住房问题，应当成为我国“十二五”期间住房保障完善发展的应有之作。
（一）“十二五”期间我国住房保障范围适度上移的必要性
一是促进城镇化快速发展，满足城乡流动人口的住房需求。“十二五”期间，我国仍处于城镇化快速发展的重要阶段。目前，我国的城镇化水平在45%左右，预计未来我国城镇化将保持年均0.8%—1%的增长速度，城镇化水平每提高1个百分点，就相当于有1000万人口从农村转移到城镇，住房刚性需求将长期旺盛，房价以高位水平运行态势 难于改变。解决流动人口住房问题是提升我国城镇化水平 和质量的重要因素。经过30年的改革发展，我国国力有了 巨大提升，“十二五”期间着手破解流动人口的住房问 题，应当成为住房保障的应有之题。
“十一五”期间，我国以住房为主的房地产市场持续快速发展，城镇人均住房建筑面积从2005年26平方米提高至目前约30平方米。同时，我国住房保障制度发展完善和保障性住房建设工作取得了长足发展。2007年，国务院出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文件）在总结1998年以来各地住房保障实践经验的基础上，提出要加快建立健全以廉租住房为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，并且明确了我国住房保障制度的基本框架，包括进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，廉租住房和经济适用住房要面向低收入住房困难家庭。文件要求到“十一五”期末，全国廉租住房保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。同时，要求逐步改善农民工等其他住房困难群体的居住条件。按照24号文件的政策要求，各地在构筑保障财政投入主渠道、扩大保障范围、调整各类保障性住房定位等方面努力推进、积极探索。我国住房保障由“十五”期间部分地区的实验性开展，发展为全国范围内的实质性全面推进，取得了显著成效。（参考《建筑中文网》）
在应对世界经济危机的国家宏观战略中，中央将加大保障性住房建设力度作为重要举措之一，我国保障性住房建设提速。2008年第四季度中央提出扩大内需、保持经济平稳较快发展的十项政策措施，其中第一项就是建设保障性安居工程。2008年12月，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（131号文件），要求从2009年到2011年，用三年时间基本解决城市低收入家庭住房困难，具体工作内容包括加大廉租住房建设力度和实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程，加强经济适用住房建设，增加经济适用住房供给等。我国保障性住房建设在已有的保障政策体系基础上，通过扩大政府公共投资，跃上了一个新的台阶。
目前，我们处在国家两个五年发展规划承上启下的重要阶段，更是完成住房保障三年建设任务的关键时期。从全国总体情况看，今年实物廉租住房建设任务完成尚未过半。其中重要原因之一就是一些地方财政状况紧张，配套资金不足。在此状况下，一部分地区继续维持较大规模的实物廉租住房建设难度很大。为使我国的住房保障持续稳定推进，在下一阶段的住房保障工作中，应注意因地制宜，多种保障形式并举。在一部分存量住房中适宜低收入家庭租住的低租金、小户型住房较为充足的地区，可以更多地实施货币补贴保障。在完成好保障性住房建设工作所担负保增长任务的基础上，使其保民生的作用日益突出，成为“十二五期间”我国住房保障的重要课题。要根据我国住房保障的实际状况，加强制度创新。包括在去年年底出台的优惠利率、首付款等居民住房消费支持政策基础上，出台相关的替代政策，针对城市中的非户籍人口、夹心层等，实施多种形式的住房援助，使救助保障与扶持购房措施相结合，通过财政补贴、贴息、税收返还等广义保障措施，使我国住房保障覆盖范围适度上移。
二、连续三年加大保障性住房建设力度，为“十二五”期间我国住房保障制度进一步完善发展奠定了基础
（一）持续三年大规模中央财政投入及保障性住房工程建设，可以基本解决城市现有低收入家庭的住房困难，使地方政府拥有一批实物租赁住房房源，为“十二五”期间我国进一步扩大保障范围打下基础。截止到2008年底，我国通过廉租住房制度和经济适用住房制度已经解决了近800万户低收入家庭的住房困难。按照住房和城乡建设部等三部委《2009年—2011年廉租住房保障规划》，三年内，全国将新建廉租住房518万套，发放廉租住房租金补贴191万户。如每年可以新建130万套经济适用住房，在2011年底，即“十二五”开局之年，可基本解决约750万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。此外，依靠城 市棚户区改造模式，依靠“政府主导、市场运作、社会投 入”，还可解决包括煤矿、垦区、林区在内的近250万户棚 户区中住房困难家庭的住房问题。这些为“十二五”期间 我国住房保障标准适度上移、保障范围进一步扩大、保障 人群由城镇户籍人口向非户籍人口逐步扩展奠定了坚实的 基础。
（二）在实施保经济增长、改善民生战略中，财政投入作为住房保障主渠道，已经得到普遍认可和有效落实，为“十二五”期间形成制度化的财政保障主渠道创造了条件。在中央与地方财权、事权改革尚未完成的情况下，24号文件提出对中西部地区廉租住房建设，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金两种方式给予支持。同时，要求省级财政加大投入；对市、县廉租住房财政预算资金也作出了明确规定：住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，住房公积金收益可用于经济适用住房建设试点。在2009年约1500亿元廉租住房建设资金中，中央投入近500亿元，约占总计划建设资金的1/3。在具体使用上，给予西部地区400元/平方米、中部地区300元/平方米以及东部地区辽宁、山东、福建等省财政困难地区200元/平方米的廉租住房建设补助。另外，在推进城市和国有工矿棚户区改造时，要求市、县政府作为责任主体，多渠道筹措改造资金，允许各地对中央的中西部地区廉租住房建设补助资金，与棚户区改造打捆使用。在此基础上，中央将增加补助规模。可以看出，通过以上一系列的政策措施，基本形成了中央财政与地方财政共担责任、捆绑投入的机制。这为“十二五”期间固化财政投入、形成制度化的财政保障主渠道从而进一步扩大保障覆盖范围创造了条件。
（三）在住房保障制度建设和行政管理体制改革中，中央和各级地方政府已经建立健全了统一的住房保障实施机构，为“十二五”期间住房保障建设提供了机构组织保证。“十一五”期间，新成立的住房和城乡建设部，设置了住房保障及公积金监管等职能机构，在国家管理层面上强化了国家的住房保障职能。在此基础上，各地积极统一整合住房保障建设管理职责，基本理顺和整合了住房保障的有关职能和机构。多数地区改变了以往廉租住房、经济适用住房、棚户区改造建设管理分散于房产管理部门，建设管理部门等多个部门的状况，按照“大部制”和与国家有关机构设置对口的原则，将原房产局、建设局及住房保障机构统一整合为“住房和城乡建设局（委）”，由其统筹实施保障性住房建设与管理的所有职能。各类保障性住房的规划、建设与管理等统一由一个部门规划指导、协调落实、实施管理，使“十二五”期间我国住房保障的进一步推进有了健全的组织机构保证。
三、“十二五”期间，我国住房保障范围应根据不同地区实际适度上移
我国处在城镇化、工业化加快进程中，住房刚性需求巨大，住房供求关系相对紧张，住房价格上涨幅度较快。目前，我国住房保障的重点是解决低收入户籍家庭的住房困难，而部分经济发达、流动人口活跃的大城市，住房价格将呈现持续高位运行态势，中低收入群体住房支付能力相对不足问题日益突出。“夹心层”、就业时间短的新职工、进城务工人员等非户籍人群住房问题，仅靠现行保障政策难于解决。将住房保障范围适度上移，解决这几类人群的住房问题，应当成为我国“十二五”期间住房保障完善发展的应有之作。
（一）“十二五”期间我国住房保障范围适度上移的必要性
一是促进城镇化快速发展，满足城乡流动人口的住房需求。“十二五”期间，我国仍处于城镇化快速发展的重要阶段。目前，我国的城镇化水平在45%左右，预计未来我国城镇化将保持年均0.8%—1%的增长速度，城镇化水平每提高1个百分点，就相当于有1000万人口从农村转移到城镇，住房刚性需求将长期旺盛，房价以高位水平运行态势 难于改变。解决流动人口住房问题是提升我国城镇化水平 和质量的重要因素。经过30年的改革发展，我国国力有了 巨大提升，“十二五”期间着手破解流动人口的住房问 题，应当成为住房保障的应有之题。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201012/14603.htm
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