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我国住宅工程质量监管法制亟待完善
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内容提示：2009 年，房地产市场新闻不断，除了房价依旧是全社会关注的热点之外，房屋质量问题似乎再次成为一个热点。治标还须治本，针对当前房屋质量监管存在的弊端，最有效的药方莫过于从法治角度，进一步完善建设工程质量相关法律及规范性文件。
2009 年，房地产市场新闻不断，除了房价依旧是全社会关注的热点之外，房屋质量问题似乎再次成为一个热点。是年发生了几起典型的商品房质量事件，比如上海“莲花河畔景苑”的“楼脆脆”事件，北京首个限价房的“墙脆脆”事件，均在社会上引起了不小的轰动，但是其受关注度远不及房价。如今，这类新闻已经烟消云散，但是其留给社会的不应仅是业主的抱怨和责难，也不应仅是开发商的自我救赎，而更多的应是政府反思如何从根源上避免重蹈覆辙，真正维护广大业主的住宅权益。笔者以为，治标还须治本，针对当前房屋质量监管存在的弊端，最有效的药方莫过于从法治角度，进一步完善建设工程质量相关法律及规范性文件。（参考《建筑中文网》）
一、当前建设工程质量监管不力的法制原因分析
当前，对于层出不穷的住宅质量问题，多数人认为主要是建设工程验收机制不合理、工程监理公司监理不力、政府主管部门监管不善等原因造成。笔者认为，上述分析都有道理，但还没有探究到工程质量问题出现的法制根源——即建设工程法律法规及规范性文件的相关规定，已不符合当前房地产市场的管理要求，不能切实维护广大业主的住宅权益。这一点主要表现在以下四个方面：
1 、建设工程验收机制不合理
对于建设工程竣工后如何验收的问题，《建筑法》没有明确规定，其第六十一条只是对竣工验收的标准作出了原则性规定。《建设工程质量管理条例》则进一步完善了这一规定，其第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。” 此条规定了参与工程竣工验收的主体，主要有建设单位、设计单位、施工单位、监理单位。其中，建设单位为甲方，是竣工验收的组织者，其余三方均为乙方。由此可见，工程验收是否合格，完全取决于“四方”的行业自律和职业道德，但问题恰恰出现在这里。
现实的情况是，作为甲方的建设单位（本文主要指房地产开发商，下同），其中有不少单位在经济利益的驱动下，尽量压低工程承包单位的投标价，并且把控着建筑材料的采购权。而承包单位为了营利，又通过层层转包或分包，层层盘剥下游施工单位，最终导致了建设成本的压缩和降低，最后建成的工程质量可想而知。对于这些行业潜规则，参与工程建设的各方都心照不宣，只要不造成重大质量安全事故，不损害建设单位的经济利益，作为甲方的建设单位在竣工验收阶段一般是会主导几家乙方在《工程竣工验收报告》上签字盖章的。由此可见，法律制定的“四方验收”机制实际上变成了“甲方验收”机制，法律寄望“四方”行业自律并受职业道德约束，而没有让政府建设主管部门直接参与工程质量验收，结果却并没有起到保障工程质量的应有效用 。
2 、工程监理单位监理不力
对于工程监理单位的法律地位和职责，我国的建筑法律赋予了其比较明确和周详的规定。比如，《建筑法》第三十条规定：“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”为此确立了我国建设工程行业的监理制度。其第三十一条规定：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”从此确立了建设单位与监理单位之间委托与被委托的法律关系。其第三十二条第一款规定：
“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”以此确立了监理单位与工程承包施工单位之间的监理与被监理的法律关系。此外 ，《建设工程质量管理条例 》、《建设工程监理规范》、《建设工程监理范围和规模标准规定》、《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》等行政法规、部门规章也进一步细化和明确了监理单位的职责和权利 。
应该说，监理单位如果严格按照上述法律规定履行职责，那么房屋质量问题是不会普遍存在的，但结果恰恰相反。监理单位并没有真正发挥好其法律职能，在激烈的市场经济竞争环境下，陷入了受制于建设单位的尴尬境地。究其根源，还是法律所确立的监理单位与建设单位之间的委托关系被建设单位所利用使然。根据《建筑法》第三十一条的规定，建设单位与监理单位是委托与被委托的法律关系，那么根据《民法通则》、《合同法》关于委托关系的有关规定，受托人负有听从委托人指示的义务，且合同双方都有随时解约的权利。很显然，在委托关系中，受托人更多处于被动地位，工程监理单位也同样如此。具体而言，监理单位（受托人）虽然代表建设单位（委托人）对施工单位（被监督人）的工作进行全程监督，但由于现实中委托人多是最大化利润的追逐者，而且其与被监督人之间还存在着种种利益纠葛，且关系微妙、复杂，此时的监理单位恰好处于两者的夹缝之中，如果秉公执法，就会得罪双方，最终得罪委托人，落得个吃力不讨好的下场。所以其为了明哲保身，对委托人和被监督人的偷工减料、以次充好、滥竽充数等行为一般浮云过眼，只要不触及工程质量安全的底线即可。因此，受制于这种委托关系和国情，监理单位很难在建设单位和施工单位面前挺直腰杆，难以独立开展工作，进行有力的监理。
3 、政府主管部门监管不善
国家对建设工程质量实行监督管理制度，监督管理的主体是政府建设行政主管部门和交通、水利等有关部门，《建设工程质量管理条例》第四十三条对此有明确规定。但是在实际操作中，对建设工程质量进行监督管理的具体工作，通常是由上述政府部门委托的工程质量监督机构来完成。《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款对此有明确规定：“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。”《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第四条对此也进一步规定：“工程竣工验收工作，由建设单位负责组织实施。县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当委托工程质量监督机构对工程竣工验收实施监督。”建设工程质量监督机构是地方政府根据原建设部《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》设立的具有独立法人资格的事业单位，单位名称一般以“某某工程质量监督站”冠之 。
目前，就房屋建筑工程而言，政府主管部门对其竣工验收工作实行“备案制”，而没有直接参与到“五方验收”中，形成“六方验收”。对于这一点，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款已明确规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起 15 日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”这一制度设计，虽然减轻了政府主管部门的监管负担，但实际上对一些建设单位在“五方验收”中独揽霸权制造了机会，使得政府主管部门在房屋竣工验收这一关键环节，失去了话语权，监管不力。
此外，虽然《建设工程质量管理条例》授权工程质量监督机构可以代表政府主管部门对工程质量进行具体监管，且《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》、《工程质量监督工作导则》也赋予其参与房屋竣工验收活动的监管权力，但由于其对房屋质量的监管实行的是“抽查制度”，且在现实操作中抽查比例较低，因此，这一制度同样不能确保竣工房屋大部分质量合格，工程质量监督机构的监管同样缺乏效力。
4 、行政处罚力度不够
除上述原因外，导致当前工程质量问题频发的另一个主要原因就是《建筑法》、《建设工程质量管理条例》对工程建设各方的违法违规行为给予的行政处罚力度，尤其是罚款力度还不够，尚不足以使被处罚者引以为戒、下不为例。针对建设单位、施工单位、监理单位等的违法违规行为，政府建设主管部门依据《建设工程质量管理条例》多采取罚款的措施以示惩戒，但罚款的数额相对于被处罚者的利润回报，尤其是开发商的丰厚利润回报而言，可谓九牛一毛，触及不到他们的真正利益。如《建设工程质量管理条例》规定对建设单位违法的最高罚款数额也仅 100 万元人民币，或者是工程合同价款的 4%，这笔数额与开发商的利润相比，根本伤及不到其要害，使其违法成本相对较小。更何况在现实操作中，建设主管部门一般是不会对开发商动辄依照罚款上限给予行政处罚的。由此可见，10年前颁布实行的《建设工程质量管理条例》的某些行政处罚措施的力度，在市场回报更加丰厚的今天，变得相对微弱了，没有发挥出一次性震慑暴利追逐者野心的作用。
一、当前建设工程质量监管不力的法制原因分析
当前，对于层出不穷的住宅质量问题，多数人认为主要是建设工程验收机制不合理、工程监理公司监理不力、政府主管部门监管不善等原因造成。笔者认为，上述分析都有道理，但还没有探究到工程质量问题出现的法制根源——即建设工程法律法规及规范性文件的相关规定，已不符合当前房地产市场的管理要求，不能切实维护广大业主的住宅权益。这一点主要表现在以下四个方面：
1 、建设工程验收机制不合理
对于建设工程竣工后如何验收的问题，《建筑法》没有明确规定，其第六十一条只是对竣工验收的标准作出了原则性规定。《建设工程质量管理条例》则进一步完善了这一规定，其第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。” 此条规定了参与工程竣工验收的主体，主要有建设单位、设计单位、施工单位、监理单位。其中，建设单位为甲方，是竣工验收的组织者，其余三方均为乙方。由此可见，工程验收是否合格，完全取决于“四方”的行业自律和职业道德，但问题恰恰出现在这里。
现实的情况是，作为甲方的建设单位（本文主要指房地产开发商，下同），其中有不少单位在经济利益的驱动下，尽量压低工程承包单位的投标价，并且把控着建筑材料的采购权。而承包单位为了营利，又通过层层转包或分包，层层盘剥下游施工单位，最终导致了建设成本的压缩和降低，最后建成的工程质量可想而知。对于这些行业潜规则，参与工程建设的各方都心照不宣，只要不造成重大质量安全事故，不损害建设单位的经济利益，作为甲方的建设单位在竣工验收阶段一般是会主导几家乙方在《工程竣工验收报告》上签字盖章的。由此可见，法律制定的“四方验收”机制实际上变成了“甲方验收”机制，法律寄望“四方”行业自律并受职业道德约束，而没有让政府建设主管部门直接参与工程质量验收，结果却并没有起到保障工程质量的应有效用 。
2 、工程监理单位监理不力
对于工程监理单位的法律地位和职责，我国的建筑法律赋予了其比较明确和周详的规定。比如，《建筑法》第三十条规定：“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”为此确立了我国建设工程行业的监理制度。其第三十一条规定：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”从此确立了建设单位与监理单位之间委托与被委托的法律关系。其第三十二条第一款规定：
“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”以此确立了监理单位与工程承包施工单位之间的监理与被监理的法律关系。此外 ，《建设工程质量管理条例 》、《建设工程监理规范》、《建设工程监理范围和规模标准规定》、《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》等行政法规、部门规章也进一步细化和明确了监理单位的职责和权利 。
应该说，监理单位如果严格按照上述法律规定履行职责，那么房屋质量问题是不会普遍存在的，但结果恰恰相反。监理单位并没有真正发挥好其法律职能，在激烈的市场经济竞争环境下，陷入了受制于建设单位的尴尬境地。究其根源，还是法律所确立的监理单位与建设单位之间的委托关系被建设单位所利用使然。根据《建筑法》第三十一条的规定，建设单位与监理单位是委托与被委托的法律关系，那么根据《民法通则》、《合同法》关于委托关系的有关规定，受托人负有听从委托人指示的义务，且合同双方都有随时解约的权利。很显然，在委托关系中，受托人更多处于被动地位，工程监理单位也同样如此。具体而言，监理单位（受托人）虽然代表建设单位（委托人）对施工单位（被监督人）的工作进行全程监督，但由于现实中委托人多是最大化利润的追逐者，而且其与被监督人之间还存在着种种利益纠葛，且关系微妙、复杂，此时的监理单位恰好处于两者的夹缝之中，如果秉公执法，就会得罪双方，最终得罪委托人，落得个吃力不讨好的下场。所以其为了明哲保身，对委托人和被监督人的偷工减料、以次充好、滥竽充数等行为一般浮云过眼，只要不触及工程质量安全的底线即可。因此，受制于这种委托关系和国情，监理单位很难在建设单位和施工单位面前挺直腰杆，难以独立开展工作，进行有力的监理。
3 、政府主管部门监管不善
国家对建设工程质量实行监督管理制度，监督管理的主体是政府建设行政主管部门和交通、水利等有关部门，《建设工程质量管理条例》第四十三条对此有明确规定。但是在实际操作中，对建设工程质量进行监督管理的具体工作，通常是由上述政府部门委托的工程质量监督机构来完成。《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款对此有明确规定：“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。”《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第四条对此也进一步规定：“工程竣工验收工作，由建设单位负责组织实施。县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当委托工程质量监督机构对工程竣工验收实施监督。”建设工程质量监督机构是地方政府根据原建设部《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》设立的具有独立法人资格的事业单位，单位名称一般以“某某工程质量监督站”冠之 。
目前，就房屋建筑工程而言，政府主管部门对其竣工验收工作实行“备案制”，而没有直接参与到“五方验收”中，形成“六方验收”。对于这一点，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款已明确规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起 15 日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”这一制度设计，虽然减轻了政府主管部门的监管负担，但实际上对一些建设单位在“五方验收”中独揽霸权制造了机会，使得政府主管部门在房屋竣工验收这一关键环节，失去了话语权，监管不力。
此外，虽然《建设工程质量管理条例》授权工程质量监督机构可以代表政府主管部门对工程质量进行具体监管，且《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》、《工程质量监督工作导则》也赋予其参与房屋竣工验收活动的监管权力，但由于其对房屋质量的监管实行的是“抽查制度”，且在现实操作中抽查比例较低，因此，这一制度同样不能确保竣工房屋大部分质量合格，工程质量监督机构的监管同样缺乏效力。
4 、行政处罚力度不够
除上述原因外，导致当前工程质量问题频发的另一个主要原因就是《建筑法》、《建设工程质量管理条例》对工程建设各方的违法违规行为给予的行政处罚力度，尤其是罚款力度还不够，尚不足以使被处罚者引以为戒、下不为例。针对建设单位、施工单位、监理单位等的违法违规行为，政府建设主管部门依据《建设工程质量管理条例》多采取罚款的措施以示惩戒，但罚款的数额相对于被处罚者的利润回报，尤其是开发商的丰厚利润回报而言，可谓九牛一毛，触及不到他们的真正利益。如《建设工程质量管理条例》规定对建设单位违法的最高罚款数额也仅 100 万元人民币，或者是工程合同价款的 4%，这笔数额与开发商的利润相比，根本伤及不到其要害，使其违法成本相对较小。更何况在现实操作中，建设主管部门一般是不会对开发商动辄依照罚款上限给予行政处罚的。由此可见，10年前颁布实行的《建设工程质量管理条例》的某些行政处罚措施的力度，在市场回报更加丰厚的今天，变得相对微弱了，没有发挥出一次性震慑暴利追逐者野心的作用。
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