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关于建造师协会的定位分析
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内容提示：随着建造师协会的成立,对建造师协会如何定位是目前十分重要的问题,这既关系到如何有效管理建造师行业,也关系到建造师制度的未来发展。文中从法律定位、行业定位及与政府、会员的关系定位三个方面,就我国建造师协会的定位问题展开讨论,并提出一些建议和个人见解。
随着建造师执业资格制度的建立和逐步完善,如何有效管理建造师行业是目前十分突出的问题,也关系到建造师制度的未来发展。在我国建造师协会成立后,对建造师协会的法律地位、行业地位及其与政府、会员的关系进行适当的定位,将有利于明确建造师协会的根本职能,从而使建造师协会在行业管理中发挥作用。（参考《建筑中文网》）
1 建造师协会的法律定位
市场经济是法治经济。由于行业协会作为市场经济的重要主体之一,国家理应从法律层面对其社会地位、性质、功能、管理体制、运行机制、活动内容与方式等进行界定。目前,在有关行业协会的法律法规中,《民法通则》仅作了原则性的规定,《社会团体登记管理条例》也只规定了有关社团组织的登记程序,《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》虽然对行业协会的地位职能及组织建设等作了一些初步规定,但由于它属于部门性规章,没有权威性,缺乏对行业协会的准确定位和全国统一的立法[1]。因此,在建造师协会成立后,明确建造师协会的法律定位就显得重要而紧迫,这将影响建造师制度的发展。
法律定位就是在法律法规层面对组织的性质、社会主体地位、宏观经济管理的功能、内部组织结构、议事方式、制订和实施行规行约、参与制订和监督执行产业经济技术政策等功能实现方式、经费来源、组织机制等进行具体规定[2]。
在市场经济条件下,政府必将淡出对微观经济活动的治理,而市场主体之间的协调、引导和先期安排将需要更多地依靠行业协会等社会力量来完成。一般而言,行业协会是提供相同或相类似产品或服务的竞争者自发性的一种社团组织。自主性是其生命力之所在,是其生存发展的真正动力。因而,我们认为建造师协会的法律定位应该是自主性。所谓的“自主性包括组织自治、经济独立、活动自由等三个方面”[3](如图1),具体如下:
图1 逻辑关系图
1.1 组织自治
组织自治,即必须是政府组织和国家体制外的社会组织,不是附庸或挂靠于政府,或被其他组织所包含,可独立选举其组织机构和领导人,独立依法制定其活动规则和章程。但目前我国建筑行业,专业技术人员队伍整体素质不高,教育评估制度建立时间不长,执业秩序不够规范;同时,建造师协会属于专业性社会团体,由通过建造师执业资格的成员组成。因此,现阶段适宜建立以政府为主导的建造师协会,其既有利于建造师执业资格制度的推广,又有利于规范建筑行业的职业秩序。随着市场运作规范,专业技术人员队伍素质的提高,相关专业教育评估工作普及和完善,专业人员队伍素质明显提高,以及协会制度的逐步完善,具备独立运作能力,建造师协会逐渐从政府主导中独立出来[4]。
1.2 经济独立
协会开展活动,必须有相应的财产或经费。其经费来源具有多样性,可以是赞助捐赠,会员交纳会费,协会对外服务获取收入等。其经费来源与协会的职能直接关联,协会职能发挥越佳,经费来源亦越广泛;反之,协会不能很好地发挥职能作用,经费也就成了无源之水。另外,由于建造师协会不同于企业自发形成的协会,其有很大的一部分职能是受政府委托,服务于政府。因此,我们认为,原则上可以接受国家和政府的财政资助,视其为建造师协会为政府提供相关的服务而应得的服务费。这样,一方面有利于确定建造师协会的独立法人地位,使其真正做到自治;另一方面,避免建造师协会成为政府部门的附属机构,可以缩减冗肿的政府机构,符合我国政府机构制度改革的趋势。
1.3 活动自由
活动自由是组织自治的必然表现,即协会的活动无论是内部的抑或外部的,公益的抑或营利的,只要不违反法律法规和社会公共秩序,都不应受到政府或第三方的干涉。包括会员的吸纳,章程或议事规则的制定或修改,会员关系的协调,领导人的选举,纠纷的解决,违规者的惩罚,对外交往,参与政府政策制定和立法的讨论,国际合作,参与其他社会公益活动等。建造师协会要确保其活动自由,其中关键的一个问题是如何处理政府和建造师协会的相互关系。
2 建造师协会的行业定位
一般来说,目前行业管理的方式可以归结为以下三种方式:一是行业管理职责交给行业协会行使,政府对行业进行监督和指导;二是政府与行业协会分工监管;三是以政府为主导进行监管。但是,市场经济条件下的行业管理本质上是一种社会自治管理体制。国民经济宏观调控部门只承担行业发展规划、法律法规的组织制定和发布、监督执行工作。行业协会因为是同行业的自治组织,具有社会化和专业化优势。所以,行业协会将逐渐成为行业管理主体。建造师协会作为建造师组成的社会团体,理应成为建造师行业的管理主体。
同时,建造师行业牵涉到社会公共利益的维护,建造师行业的管理事实上是一种公共行政的管理。行业协会既是政府、企业和市场的桥梁纽带,又是社会多元化利益的协调机构,也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、维护行业合法权益、保障行业公平竞争的社会组织,它的上述功能都属于社会公共行政管理的重要内容。依据行政学基本原理,社会公共行政权威来源于社会,尽管这种权威在市场经济条件下,一般须由国家法律法规认可,但其本质却是社会性的,其权利主体应以社会公共组织为主导[5]。
因此,我们认为我国的建造师行业管理应采用“行业协会行使行业管理职责,政府对行业进行监督和指导”的方式。建造师协会的行业定位应是在政府的监督和指导下的行业监管者,这一定位包含三个层次:
2.1 建造师协会要接受政府的监督和指导
在建造师行业的管理过程中,建造师协会要接受政府的监督和指导。政府和建造师协会对建造师行业都具有管理、监督的职责和权利。但是,建造师协会作为行业的监管者,其对建造师行业行使直接的监督、管理、服务等职责。而政府则依法通过制定法律法规、制定行业发展政策等手段对行业协会的行为约束、指导、监督等,继而实现对建造师行业的管理。
2.2 建造师协会是一个行业管理组织
行业管理,是对以相同的劳动对象和生产方式,生产同一类产品或服务的企业、事业单位实行管理,对行业实施计划、指导、组织、协调、监督等活动。建造师协会作为行业管理组织,即是依法实施建造师行业管理,实现行业自律,规范行业行为,维护行业合法权益,保障行业公平竞争,协调行业内、外部关系的组织。
2.3 建造师协会是一个社会服务组织
建造师协会是建造师组成的社会团体组织,应代表会员的利益,并为会员提供服务,是一个社会服务组织。协会应该开展服务协会会员、监督会员执业质量、职业道德,维护社会公众利益和会员合法权益,开展行业服务,促进行业健康发展等活动。
把建造师协会定位为建造师行业的监管者具有很多的优势。一方面,行业协会的管理关注过程、贴近市场,更具有敏感性、针对性、及时性和灵活性。同时,行业协会能利用自己专业和信息上的优势,在过程中解决正在出现的问题,在维护市场秩序方面更有效率而且成本更低,更能在维护社会公众利益与维护自身合法权益方面提供机制上的保障。另一方面,可以避免政府监管中的一些问题和劣势,比如,加大政府的运作和管理成本、行政效率低下、寻租现象、政府自利倾向、专业和信息劣势等。
3 建造师协会与政府、会员的关系定位
3.1 建造师协会与政府的关系
建造师协会是行使行业管理职能的社会组织。因此,政府和建造师协会之间主要有以下两种关系:一是监督与被监督的关系,二是委托和服务的关系。
3.1.1 监督与被监督的关系 政府部门管理通过管理和监督建造师协会履行管理职能的行为,实现对建造师行业的监管。政府部门监管方式及内容包括如下:一是监督、指导行业协会开展工作,直接参与决定行业重大决策;二是审查或批准行业协会上报备案的章程及拟订的行业管理规定、执业准则、规则等,撤销或责成行业协会纠正损害国家利益或社会公众利益或不正当行业保护的有关规定;三是监督检查协会履行管理职责情况,受理并复议有关当事人对设立机构和注册建造师注册的申请不予批准,或者对给予的处罚等具体管理行为不服的申诉,撤销或责成行业协会纠正不当决定;四是责成行业协会依法查处注册建造师的违法、违规行为或虚假报告,间接监督注册建造师的执业质量[6]。
1 建造师协会的法律定位
市场经济是法治经济。由于行业协会作为市场经济的重要主体之一,国家理应从法律层面对其社会地位、性质、功能、管理体制、运行机制、活动内容与方式等进行界定。目前,在有关行业协会的法律法规中,《民法通则》仅作了原则性的规定,《社会团体登记管理条例》也只规定了有关社团组织的登记程序,《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》虽然对行业协会的地位职能及组织建设等作了一些初步规定,但由于它属于部门性规章,没有权威性,缺乏对行业协会的准确定位和全国统一的立法[1]。因此,在建造师协会成立后,明确建造师协会的法律定位就显得重要而紧迫,这将影响建造师制度的发展。
法律定位就是在法律法规层面对组织的性质、社会主体地位、宏观经济管理的功能、内部组织结构、议事方式、制订和实施行规行约、参与制订和监督执行产业经济技术政策等功能实现方式、经费来源、组织机制等进行具体规定[2]。
在市场经济条件下,政府必将淡出对微观经济活动的治理,而市场主体之间的协调、引导和先期安排将需要更多地依靠行业协会等社会力量来完成。一般而言,行业协会是提供相同或相类似产品或服务的竞争者自发性的一种社团组织。自主性是其生命力之所在,是其生存发展的真正动力。因而,我们认为建造师协会的法律定位应该是自主性。所谓的“自主性包括组织自治、经济独立、活动自由等三个方面”[3](如图1),具体如下:
图1 逻辑关系图
1.1 组织自治
组织自治,即必须是政府组织和国家体制外的社会组织,不是附庸或挂靠于政府,或被其他组织所包含,可独立选举其组织机构和领导人,独立依法制定其活动规则和章程。但目前我国建筑行业,专业技术人员队伍整体素质不高,教育评估制度建立时间不长,执业秩序不够规范;同时,建造师协会属于专业性社会团体,由通过建造师执业资格的成员组成。因此,现阶段适宜建立以政府为主导的建造师协会,其既有利于建造师执业资格制度的推广,又有利于规范建筑行业的职业秩序。随着市场运作规范,专业技术人员队伍素质的提高,相关专业教育评估工作普及和完善,专业人员队伍素质明显提高,以及协会制度的逐步完善,具备独立运作能力,建造师协会逐渐从政府主导中独立出来[4]。
1.2 经济独立
协会开展活动,必须有相应的财产或经费。其经费来源具有多样性,可以是赞助捐赠,会员交纳会费,协会对外服务获取收入等。其经费来源与协会的职能直接关联,协会职能发挥越佳,经费来源亦越广泛;反之,协会不能很好地发挥职能作用,经费也就成了无源之水。另外,由于建造师协会不同于企业自发形成的协会,其有很大的一部分职能是受政府委托,服务于政府。因此,我们认为,原则上可以接受国家和政府的财政资助,视其为建造师协会为政府提供相关的服务而应得的服务费。这样,一方面有利于确定建造师协会的独立法人地位,使其真正做到自治;另一方面,避免建造师协会成为政府部门的附属机构,可以缩减冗肿的政府机构,符合我国政府机构制度改革的趋势。
1.3 活动自由
活动自由是组织自治的必然表现,即协会的活动无论是内部的抑或外部的,公益的抑或营利的,只要不违反法律法规和社会公共秩序,都不应受到政府或第三方的干涉。包括会员的吸纳,章程或议事规则的制定或修改,会员关系的协调,领导人的选举,纠纷的解决,违规者的惩罚,对外交往,参与政府政策制定和立法的讨论,国际合作,参与其他社会公益活动等。建造师协会要确保其活动自由,其中关键的一个问题是如何处理政府和建造师协会的相互关系。
2 建造师协会的行业定位
一般来说,目前行业管理的方式可以归结为以下三种方式:一是行业管理职责交给行业协会行使,政府对行业进行监督和指导;二是政府与行业协会分工监管;三是以政府为主导进行监管。但是,市场经济条件下的行业管理本质上是一种社会自治管理体制。国民经济宏观调控部门只承担行业发展规划、法律法规的组织制定和发布、监督执行工作。行业协会因为是同行业的自治组织,具有社会化和专业化优势。所以,行业协会将逐渐成为行业管理主体。建造师协会作为建造师组成的社会团体,理应成为建造师行业的管理主体。
同时,建造师行业牵涉到社会公共利益的维护,建造师行业的管理事实上是一种公共行政的管理。行业协会既是政府、企业和市场的桥梁纽带,又是社会多元化利益的协调机构,也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、维护行业合法权益、保障行业公平竞争的社会组织,它的上述功能都属于社会公共行政管理的重要内容。依据行政学基本原理,社会公共行政权威来源于社会,尽管这种权威在市场经济条件下,一般须由国家法律法规认可,但其本质却是社会性的,其权利主体应以社会公共组织为主导[5]。
因此,我们认为我国的建造师行业管理应采用“行业协会行使行业管理职责,政府对行业进行监督和指导”的方式。建造师协会的行业定位应是在政府的监督和指导下的行业监管者,这一定位包含三个层次:
2.1 建造师协会要接受政府的监督和指导
在建造师行业的管理过程中,建造师协会要接受政府的监督和指导。政府和建造师协会对建造师行业都具有管理、监督的职责和权利。但是,建造师协会作为行业的监管者,其对建造师行业行使直接的监督、管理、服务等职责。而政府则依法通过制定法律法规、制定行业发展政策等手段对行业协会的行为约束、指导、监督等,继而实现对建造师行业的管理。
2.2 建造师协会是一个行业管理组织
行业管理,是对以相同的劳动对象和生产方式,生产同一类产品或服务的企业、事业单位实行管理,对行业实施计划、指导、组织、协调、监督等活动。建造师协会作为行业管理组织,即是依法实施建造师行业管理,实现行业自律,规范行业行为,维护行业合法权益,保障行业公平竞争,协调行业内、外部关系的组织。
2.3 建造师协会是一个社会服务组织
建造师协会是建造师组成的社会团体组织,应代表会员的利益,并为会员提供服务,是一个社会服务组织。协会应该开展服务协会会员、监督会员执业质量、职业道德,维护社会公众利益和会员合法权益,开展行业服务,促进行业健康发展等活动。
把建造师协会定位为建造师行业的监管者具有很多的优势。一方面,行业协会的管理关注过程、贴近市场,更具有敏感性、针对性、及时性和灵活性。同时,行业协会能利用自己专业和信息上的优势,在过程中解决正在出现的问题,在维护市场秩序方面更有效率而且成本更低,更能在维护社会公众利益与维护自身合法权益方面提供机制上的保障。另一方面,可以避免政府监管中的一些问题和劣势,比如,加大政府的运作和管理成本、行政效率低下、寻租现象、政府自利倾向、专业和信息劣势等。
3 建造师协会与政府、会员的关系定位
3.1 建造师协会与政府的关系
建造师协会是行使行业管理职能的社会组织。因此,政府和建造师协会之间主要有以下两种关系:一是监督与被监督的关系,二是委托和服务的关系。
3.1.1 监督与被监督的关系 政府部门管理通过管理和监督建造师协会履行管理职能的行为,实现对建造师行业的监管。政府部门监管方式及内容包括如下:一是监督、指导行业协会开展工作,直接参与决定行业重大决策;二是审查或批准行业协会上报备案的章程及拟订的行业管理规定、执业准则、规则等,撤销或责成行业协会纠正损害国家利益或社会公众利益或不正当行业保护的有关规定;三是监督检查协会履行管理职责情况,受理并复议有关当事人对设立机构和注册建造师注册的申请不予批准,或者对给予的处罚等具体管理行为不服的申诉,撤销或责成行业协会纠正不当决定;四是责成行业协会依法查处注册建造师的违法、违规行为或虚假报告,间接监督注册建造师的执业质量[6]。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201001/14242.htm
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