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公共行政低效率的成因与对策
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内容提示：行政效率一直以来就是公共行政管理的核心问题，追求高效率是公共行政管理的出发点与归宿。分析我国公共行政低效率的成因，其解决对策在于转变政府管理模式，理清政府职能；按照精简的原则构建政府的组织结构，精简政府机构；依照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系；引入竞争机制，实现公共部门管理主体多元化；加强法制建设，强化有效监督；建立科学客观的政绩效考评机制和富有活力的政府人事激励机制；强化政府成本
摘要：行政效率一直以来就是公共行政管理的核心问题，追求高效率是公共行政管理的出发点与归宿。分析我国公共行政低效率的成因，其解决对策在于：转变政府管理模式，理清政府职能；按照精简的原则构建政府的组织结构，精简政府机构；依照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系；引入竞争机制，实现公共部门管理主体多元化；加强法制建设，强化有效监督；建立科学客观的政绩效考评机制和富有活力的政府人事激励机制；强化政府成本意识，贯彻效率原则；推行透明、公开、民主的电子政务等。（参考《建筑中文网》）
“效率”本是个物理概念，它指能量转换过程中输入能量与输出能量的比率。在这个意义上，效率只是个数量概念。19世纪末，科学管理“运动的倡导者们，把”效率“引入到管理中，使之”成为表现管理水平和管理成果的一个专有名词。20世纪初，随着西方国家机器的日益庞大，政府管理工作日趋复杂，效率“又”被逐渐引用到政府工作中，从而产生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解为在保证政府活动目标方向正确并给社会带来有益成果的前提下，行政活动投入的工作量与获得的行政效果之间的比率。行政效率也可以用公式简单地表示为：行政效率=行政产出/行政投入行政效率自产生以来，一直就是公共行政管理的核心问题，也是衡量政府工作状况的基本综合指标，是政府行政能力的主要表现。追求高效率的政府是人类社会孜孜以求的共同愿望，然而实践中，公共部门的行政效率普遍偏低却是客观存在的，它既是政府工作中的主要顽疾之一，也是社会公众批评政府管理活动的主要方面。
一、公共行政低效率的主要表现及其影响公共行政低效率的现实表现主要有：
公共部门在处理日常事务时常常推诿扯皮、相互掣肘；文山会海的大量存在；行政审批程序众多，办事手续繁琐；铺张浪费严重；行政人员不负责怕负责；工作人员服务态度普遍偏差等。
一方面，公共行政低效率将会产生政府财政危机。最直观的解释源自于行政效率的公式，行政效率低、数值小，就意味着在分子一定的情况下，分母偏大。即在维持一定行政产出的情况下，行政投入过大，而行政投入资金来源主要是税收。也就是说，是超大的财政支出在支撑着巨大的行政投入。这一形势发展到一定程度必然引发财政危机。需要特别指出的是，西方政府财政支出的大部分是用于为纳税人提供诸如医疗保障、贫困救济、公共教育等公共服务，政府雇员自身的支出和日常的管理费用支出比例却较小。而在我国，政府部门不仅自身运转的支出占了相当大的比例，甚至于许多乡镇、县级财政实质上已经破产的情况下，仍然不改大手大脚花钱的毛病。
另一方面，公共行政低效率还会导致政府信用缺失，引发政府信用危机。所谓政府信用缺失就是指政府在行政管理活动中，不能很好地坚持诚实守信的原则，未能科学地、负责任地行使行政权力、履行自己应当承担的义务，从而导致政府信用的不断丧失、降低，逐渐失去公众的信任。面对行政效率低下产生的社会消极影响，我们有必要去探究一下公共行政低效率的原因。
二、公共行政低效率的成因分析
（一）西方行政管理理论对公共行政低效率原因的探讨在西方行政学研究领域对政府工作机构低效率进行了深入分析且极具影响力的首推公共选择理论。该学派的主要代表人物美国经济学家布坎南认为：
（1）缺乏竞争机制；
（2）缺乏降低成本的激励机制；
（3）政府机构自我膨胀；
（4）监督信息不完备；
（5）政府的寻租行为是导致政府工作机构低效率的主要原因。
公共选择学派中官僚经济的集大成者尼斯坎南则从经济人假设出发，认为官僚群体也是个人利益的最大化者，为追求个人的地位、权力和收入，官僚必然追求本机构预算的最大化，故官僚的目标函数是最大预算而并非最大效率。而且议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断性质决定了官僚机构实际上获得了公共决策中的优势，它是政府低效、官僚主义等政府弊病丛生的根源所在。
公共选择学派中委托——代理理论则认为，官僚作为代理人，在接受政治家的委托直接代理生产公共物品的过程中，常常为追求个人利益，以“选择性效率”去完成委托人委托的任务：对于己有利的任务高效率完成，而对于己不利或关系不大的则拖拉、勉强应付。
（二）结合我国的具体国情，笔者认为我国公共部门行政效率低下的主要原因
1、垄断性特征与竞争机制的缺乏。尽管目前我国公共部门的主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。垄断意味着对竞争的排斥和限制，其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也免除了提高效率和服务质量的内在动力。而且行政人员也不会因为工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。
2、缺乏降低成本的内在压力。一方面，公共部门的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致行政人员长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共部门的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共部门形成。所以公共行政管理中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。
3、缺乏有效的监督。有效的监督必须建立在监督者对被监督者信息的全面、有效掌握的基础上。然而，由于公共部门所处的垄断地位导致社会公众无法接触到其全面、真实、准确的信息，所以公众对公共部门的监督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。
4、权力过分集中。行政管理必定受制于国家政治体制。我国长期以来经济、政治、文化等都实行高度集权的管理体制。权力过分集中于中央政府，地方和基层的自主权过小，地方政府的活动常常需要层层请示汇报，这当然地影响了行政效率的提高。
5、组织机构设置不合理。众所周知，在组织内部管理层次与管理幅度是有规律性的。层次过多，组织内部沟通越迟缓，信息失真严重，不利于行政效率的提高。幅度越宽，组织内部协调越困难，行政效率也会因此降低。我国目前实行的是五级制政府，每级又再设了3-4个层次，组织机构可谓臃肿。除此以外，我国长期以来政企不分，政事不分，组织横向划分过细，加之部门协调机制不完善，相互间推诿扯皮，这些都会影响行政效率的提高。组织机构设置的不合理还表现在：我国绝大多数行政机构的设置是在计划经济体制下完成的，有很多机构已明显表现出与现行社会主义市场经济体制的不适应，但此类机构仍然庞大。与此形成鲜明对比的是，现实中有许多新的问题出现但却没有相应的机构处理。政府职能的缺位严重影响了行政效率的提高。
6、行政法规不健全或有法不依。公共行政管理是一种复杂而系统的活动，需要有一整套与之相适应的行政法规来保障，但是，由于我国现行行政法规不配套、不协调，部门行政法规之间的“碰撞”现象时有发生，行政机关内部常常因此产生许多新的内耗，干扰行政工作的正常、有序地开展，从而影响行政效率。行政权力应当在法律规范的限度内行使，任何超越法律规范行使行政权力的行为都是违法的。但现实中，许都行政机关凭长官意志办事，而且造成不良后果也无人追究责任的事件屡有发生，这同样影响了行政效率的提高。
7、人事管理制度不完善。在选人、用人、培养人、激励人等方面，我国现行的人事管理制度还存在严重的缺陷。尤其是缺乏竞争机制，在干部选拔任用上未能有效施行选优用优。并且长期以来人事激励机制不健全，奖惩不分明，造成干和不干一个样，多干和少干一个样，严重打击了公务人员的工作积极性，也降低了行政工作效率。
8、“目标移位”现象突出。自（，世纪“，年代中期起，在政府管理的基本模式中，除人事制度的部分领域外，我国基本全部接受了官僚制的理念和方法。规制导向的官僚制强调严格按照规章制度运行以取得最大的行政效率。然而正如罗伯特。莫顿所指出的，固守程序会导致效率降低等不可预见的结果：固守规则开始只是作为一种手段而出现，但最终却转化为目的本身了，从而出现人们所熟悉的”目标移位“现象，也就是”工具价值变成了终极价值“。#”%实践中我国公务人员对组织规章制度的严格遵守的确在很大程度上逐渐演变成了政府机构的目标本身，目标移“位”导致公务人员行为的僵化和形式主义泛滥，降低了政府处理日常事务或突发事件的效率。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200806/11748.htm
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