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堤防工程管理单位人员结构现状分析
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内容提示：2001年5月-7月，“堤防工程运行、养护修理岗位设置标准”调研小组对全国江河湖泊七大流域和海堤的堤防工程管理单位（以下简称堤管单位）及相关行业的一些工程管理单位，进行了典型调研，接着对来自全国各地400个基层堤管单位函调资料进行了汇总分析，对被调研单位工程的基本情况、人员结构状况及存在的问题等有了深入的了解。总体来看，堤管单位普遍存在“人员多，素质不高，工程技术人员严重短缺”的现象。
2001年5月-7月，“堤防工程运行、养护修理岗位设置标准”调研小组对全国江河湖泊七大流域和海堤的堤防工程管理单位（以下简称堤管单位）及相关行业的一些工程管理单位，进行了典型调研，接着对来自全国各地400个基层堤管单位函调资料进行了汇总分析，对被调研单位工程的基本情况、人员结构状况及存在的问题等有了深入的了解。总体来看，堤管单位普遍存在“人员多，素质不高，工程技术人员严重短缺”的现象。（参考《建筑中文网》）
一、人员结构现状堪忧
1.机构臃肿，人才匮乏
目前，按批准成立时的编制，大部分堤管单位存在人员严重超编，机构臃肿，但直接从事工程管理的人员反而不多，相应技术力量也十分薄弱，相当一部分单位出现了“人多没事干，事多没人干”的局面，无法保证其主业——水利工程管理的正常开展。造成这种局面的原因主要是基层的堤管单位养护经费不落实，地理位置偏僻，生活条件艰苦，工资、福利待遇低，更谈不上社会保障、医疗保险等方面的条件，很难留住专业性大学毕业生在基层工作，普遍存在着人才缺乏和流失现象，致使堤防管理粗放，水平低，不利于实现水利管理的现代化。如海委某基层管理单位，地处一个偏远乡村，交通闭塞，下雨天，门前的泥泞小路无法通行，几年前争取分配来的几名本科生，目前也已全部离开。
2.人员文化水平低，素质不高
堤防管理单位人员的素质直接影响着工程的管理水平。通过对全国堤管单位的调查情况分析，基层堤管单位人员来源主要是内招工、转业军人、学校分配等方面，文化水平较低，素质不高，技术人员所占的比例较小，特别是高中级以上技术人员所占的比例更小。据对全国400份堤管单位的资料统计，职工在文化程度上，大专以上占15%，中专占18.4%，技校高中占31%，初中占35.6%；在职称或技术等级上，具有助工以上的占18%，技术员占7.8%，技师占1.2%，高级工占22.5%，中级工占41.7%；初级以下占8.8%.个别基层堤管单位，大专以上学历的人员没有一个，整个单位只有一、二名中专生，工作不胜任的情况较为严重，新的科技成果难以推广，造成堤防的综合管理水平不高。
3.人员结构老化，退休人员多，单位经济负担重
许多堤管单位成立时间较早，由于近几年水管单位的改革相对滞后，人员老化严重，更新缓慢。据对400个基层堤管单位的统计，年龄在30岁以下的只占5.2%，平均年龄达到43岁以上。有些堤管单位受历史条件的影响，人员老化更加严重，如黄委某单位，由于受1978年、1979年大招工的影响，年龄达到45岁以上职工占单位总人数的50%.人员老化使单位的工作效率降低，接受新事物能力弱，管理成本增加，给单位带来了经济负担，影响管理目标的实现。
另外，由于堤管单位的养老保险、社会保障体系尚未建立，需要承担现有离、退休人员的经费，单位负担沉重。全国水管单位离、退休人员总数6.3万人，约占水管单位职工总数的16.7%.而具体到某些堤管单位，特别是一些老堤管单位，离退休职工所占比例更高，达到25%甚至33%.为了保障离退休人员工资和解决医疗费用，许多堤管单位的领导不得不把主要精力放在解决人员经费上，根本无法集中心思抓工程管理。此问题严重影响着水利工程的安全运用和效益的充分发挥，制约着堤管单位的生存和发展。安徽省淮河某一基层提管单位的领导说了一句深有体会的话，“如果能解决我们单位离退休人员的经费问题，我们的工程管理水平将会提高一个档次。”
二、影响人员结构的因素
1.管理体制
堤防工程管理单位的管理体制大体上分为三种，一是条条管理，二是块块管理，三是条块结合管理。这三种体制中，对人员结构影响比较大的是条块结合的管理体制，特别是人事和经费分开管理的情况下，省河道局、市河道处对基层管理单位没有人事权，业务上的领导缺乏力度，因为“管票子的不如管帽子的”。地方政府利用人事权强行分配非专业人员或由其他单位调入一些退居二线的领导，造成人员超编，人浮于事，管理不到位。为此，一些地方在管理体制方面进行了调整，以促进堤防管理，如荆州河道管理局下属的8个分局，以前人事权归地方，业务及经费由市河道管理局支付，各分局机构臃肿，业务上协调困难，1999年以后省市对其所属的堤防管理单位进行了体制调整，既管业务和经费，也管人事权，理顺了体制，加强了领导，有利于工程管理水平的提高。
2.流域、地域经济条件的差异
全国流域分布广，各堤管单位所在地区的经济发展不平衡，其人员结构情况也不相同。在经济发达地区，堤防工程管理人员的素质相对较高，如广东某一水管单位机关49人中，本科以上学历的有31人，占63%，大专学历的有11人，占22%，10个生产一线单位中，有职工100人，其中本科以上学历的11人，大专学历的29人。堤管单位所在的地区的经济发展不平衡，直接影响其工程的修做标准和管理水平，反过来也影响人员的结构组成。如浙江省投入了巨额资金建设高标准的堤塘，日常维护工作量较少，有的管理单位没有生产层，而是由机关人员直接管理，如有维修任务时雇用临时工，人员精干，工作效率高。有的甚至没有专职人员管理，浙江的某一海堤管理所，管理堤防24.3km，堤防的护砌采用的是混凝土结构，日常管理任务很小，6名管理人员全部是兼职，人员经费由原单位负担。相反，在经济比较薄弱的地区，由于堤管单位机构臃肿，人员素质较低，群众护堤员占的比例较大。如淮河某一基层管理单位管理一、二级堤防160多公里，现有在职职工166人，其中机关人员占76人。全局职工大专以上占11.4%，中专占9%，技校高中占45.2%，初中以下占35%.职称及技术等级，助工以上占9.6%，技术员占6.6%，高级工占3%，中级工占48.2%，初级工占27.1%，拥有群众护堤员460人，年龄老化，管理技术水平不高，工作效率低。
3.自然条件、河流特点对人员结构的影响
由于河流自身的特点和自然条件的不同，造成堤防工程的结构不同，管理和养护的工程量不同，人员结构组成也不一样。黄河是举世闻名的多沙河流，河床冲淤变化频繁是它的基本特性，特别是中下游，作为地上悬河，河床宽浅，主流摆动不定，“横河”、“斜河”的现象时有发生。为了对河道进行治理，控制河势，在河道内修建了许多河道整治工程，大多为传统柳石结构的丁坝，通常采用在主坝基迎水面裹护防冲材料的形式。在工程运行过程中不仅遇中常洪水时出险，就是在非汛期也时常有险情发生，抢险任务重。在日常的养护修理过程中，土坝基的维护、坦石的维修及根石的探测等工作量较大。因此在黄河中下游养护修理人员中，从事河道整治工程的占有一定的比例，这在全国江河堤防中是少见的。如：黄河中下游某基层管理单位，堤防养护修理人员51人，险工、控导养护修理人员47人。而其它流域江河护岸控导工程大部分是平顺护岸的形式，采用的是混凝土或者是块石结构。日常养护内容少、工作量较小，各管理单位所配备的河道整治养护修理人员较少，甚至由其他岗位人员兼职。由此可见，各条河流应根据其特点合理地设置岗位，配置相应的管理、养护修理人员，才能确保工程完整，使工程正常运行。
三、深化改革，减员增效，建立高素质、高水平的堤防管理队伍
按照中央事业单位改革及水利部确定的水管单位改革的总体要求，理顺堤管单位体制，明确堤管单位的性质及经费来源渠道，严格定编、定岗，建立一支工作能力强、业务素质高的精干队伍，降低工程管理成本，改善工程面貌，提高工程管理水平，对多余人员实行转岗分流，尽可能安排到经营性开发服务产业中，实行企业化管理。
堤管单位应加快养老、失业、医疗等社会保障制度的改革步伐，使离退休人员费用与在职人员的费用相剥离，职工普遍参加社会统筹保险，以减轻堤管单位的负担，解决职工的后顾之忧。如广东省一些堤管单位，已经把离退休人员推向社会保险，单位的经济条件很好，工程管理水平较高。
建立有效的人才竞争机制，提高管理单位的现代化水平，增强堤管单位对人才的凝聚力和吸引力，以灵活多样的形式，如委托代培、定向培养、智力引进、岗位兼职等，引进专业性管理人才，加速在职职工新老人员的更新替代工作，吸引有知识、有能力的年轻人加入到工程管理行业中来，改善管理队伍的人才结构，为堤管单位注入新鲜的血液，使堤管单位充满生机与活力。
孔令科
来源: 《建筑中文网》.原文网址：http://www.pipcn.com/research/200804/10739.htm
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