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建筑服务贸易的国内规章及保障措施问题研究
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内容提示：“国内规章”是保护国内建筑业的有力手段，“紧急保障措施”对于控制境外竞争者进入我国建筑市场、有举足轻重的作用。文章探讨国内规章和紧急保障措施对我国建筑业及国际建筑服务贸易影响，提出了我国的应对措施建议，对于利用WTO规则保护建筑业产业，创造有利于我国建筑业走
WTO 最基本的宗旨，就是促进世界经济和贸易的发展。乌拉圭回合最终成功地把服务贸易纳入了多边贸易体制，然而作为谈判和妥协的结果，《服务贸易总协定》（GATS）本身并没有彻底解决服务贸易领域的所有重大问题，其条文本身也有诸多模糊之处。这显然不利于服务贸易的自由化发展。（参考《建筑中文网》）
因此，GATS 授权成员就一些悬而未决的重大问题继续谈判并制订规则。“国内规章”（Domestic Regulation）和“紧急保障措施”（Emergency Safeguard Measures，简称 ESM）正是新一轮服务贸易谈判中的焦点议题，这些问题的谈判及新规则的制定，也必将对各国的建筑业及国际建筑服务贸易产生重大影响。
1国内规章和 ESM 问题的背景
20 世纪 90 年代以来，以要素自由流通为基础的经济全球化趋势更是汹涌而来，所谓的无国界经济正在全球范围内形成。而服务贸易自 20 世纪 60 年代开始出现以后，其规模和内容也迅速扩大，它独立于商品贸易，在世界经济中的地位不断上升，其总金额已超过 1 万亿美元，约占国际贸易总额的1/4。WTO 的主要宗旨是推动要素的自由流通，从而实现资源在全球范围的优化配置，提高各国的福利水平，其目标是建立一个完整的包括货物、服务、与贸易有关的投资及知识产权等更具活力、更持久的多边贸易体系，以巩固关贸总协定（GATT）贸易自由化的成果和乌拉圭回合多边贸易谈判的所得成果。
然而，在贸易自由化成为当今世界经济主流的同时，贸易保护主义仍暗潮汹涌。基于自身政治和经济多方面的考虑，各缔约方往往采取各种各样的市场准入限制和贸易壁垒。就服务贸易而言，它虽不存在关税上的壁垒，有关服务贸易的市场准入和国民待遇方面的限制性承诺，也已经在乌拉圭回合结束之时写入了减让表，但是各成员仍然实施着的大量其他类型的管理措施—— WTO 将之冠名为 “国内规章”，这已成为服务贸易自由化的巨大障碍。在建筑服务贸易领域，各成员国有关建筑服务的管理法规尤其“多且异”。一方面，WTO 成员国有权也有必要利用一定的国内法规来规定其国内的建筑市场和活动。另一方面，各成员所实行的大量各异的法规又对建筑服务贸易的自由化带来了巨大的障碍。因此，要促进建筑服务贸易的自由化，解决这对矛盾成了一个关键问题。与此同时，有关“紧急保障措施”问题同样也成为服务贸易自由化进程中的一个焦点问题。保障措施(safeguard measures)是国际贸易协议中常用的条款之一，它为各缔约方保护其国内产业提供了必要的法律依据。然而，由于贸易保护主义及保障条款本身所具有的缺陷，该条款往往被滥用，成了贸易自由化的壁垒。由于利益分歧，WTO 各成员国对服务贸易领域的保障措施问题一直存在争议。
由于上述“国内规章”和“保障措施”滥用问题严重影响了服务贸易自由化的发展，违背了 WTO的宗旨和目标，而 GATS 中的相关条款由于各成员的妥协仍然有含糊之处，因此，WTO 授权成员继续谈判并制定规则，这些新规则对各成员的经济利益都有较大的影响，其已成为新一轮服务贸易谈判的焦点议题。
2国内规章和 ESM 问题对我国建筑服务贸易的影响
在 WTO 的部门分类中，建筑业属于服务部门，因此，作为服务贸易领域内的谈判，国内规章及保障措施问题及其新规则的制定，也必将对各国的建筑业及国际建筑服务贸易产生重大影响。就国际建筑服务贸易而言，WTO 各成员尽快就上述问题达成一致有利于国际建筑服务贸易的自由化，促进其发展。
对我国建筑业而言，产业的资本、技术、管理和整体的经济效益都还处在一个相对较低的水平，国内外市场隔离，竞争经验和能力欠缺，全面开放国内建筑服务市场，境外竞争者势必对我国建筑业带来不小的冲击。国内法规是保护国内建筑业的有力手段；紧急保障措施一旦确立，也可以为建筑业提供一个“安全阀”，这对于控制境外竞争者进入我国建筑市场及其相关的活动领域具有举足轻重的作用。
与此同时，国内规章及紧急保障措施问题又是影响我国建筑业进入国际建筑市场的重要因素。与服务贸易领域的其他行业相比，我国建筑业已经成为中国服务贸易出口的主要行业，也是我国在 WTO新一轮服务贸易谈判中向有关成员国提出要价的主要部门。2001 年我国对外承包工程、设计咨询以及建筑劳务出口营业额达 98 亿美元，占服务贸易出口总额的 30%。近年来，我国每年对外承包工程的规模已达到国内建筑市场规模的 5%，创造了大量的就业机会，带动了设备材料出口（截至 2002年约达 60 亿美元），因此，建筑服务贸易在我国服务贸易中的地位可谓举足轻重。但是，中国于 2002-12向 WTO 提交的报告显示，中国建筑及工程设计企业在进入国外市场时遇到了其他国家各种各样的“国内法规”的限制，形成了中国建筑业“走出去”的巨大障碍。
3国内规章问题的来由及发展
服务贸易主要是“无形贸易”，而且往往是生产、销售与消费同时进行，它并不通过海关，因此，它的管理方式与货物贸易有一个重大的区别：货物贸易倚重于关税，相对明确、客观、统一；而服务贸易依赖于各国的国内法律法规，这些法规往往行业特点鲜明、要求各异。一方面，由于各国服务业发展程度和管理方式不一。另一方面，服务业各部门本身的差异也较大，因此，难以在世界范围内统一服务部门的管理标准和要求。
有鉴于此，WTO 将这些措施一并冠名为“国内规章”，授权成员进行谈判。“国内规章”指既不属于 GATS 第 16 条、又不属于第 17 条的五类非歧视性措施（资格要求、资格程序、许可要求、许可程序和技术标准），它包含了“一成员的任何措施，无论是以法律、法规、规则、程序、决定、行政行为的形式还是以任何其他形式”。为方便成员间的讨论，WTO 秘书处对构成“国内规章”的 5 类措施提供了下列参考定义（GATS本身并未对其加以定义）：（1）资格要求，指一个服务提供者为获取证书或执照所必须达到的实质性要求，通常与教育、考试要求、实务培训、从业经历或者语言要求等事项有关；
（2）资格程序，指与管理资格要求相关的行政规则或程序规则，包括申请人为获得某种资格而必须遵循的程序（含需要满足的行政要求）。具体实例有：到何处登记以便参加教育计划、登记需满足的条件获得资格的变通途径（如资格对等）、组织资格考试等；
（3）许可要求，指服务提供者为获取提供某项服务的正式许可而需要达到的、除资格要求以外的实质性要求，包括居住要求、费用、设立要求、注册要求等；
（4）许可程序，指与申请某项许可的提交和审核有关的行政程序，涵盖诸如下列措施：审理某项许可的时限，申请某项许可所需的材料数目和信息总量；
（5）技术标准，指既可以适用于服务特性或定义本身，又可以适用服务提供方式的要求，例如，某标准可规定申请一项审计服务的内容，此时它与该服务的定义有关，另一标准可列举该审计师应当遵守的道德守则或行为守则。
目前，WTO 负责有关国内规章的谈判的是服务贸易理事会于 1999-04 专门设立的“国内规章工作组”（此前由“专业服务工作组”负责），有关的谈判已经取得了不少进展。在美国、澳大利亚等国的推动下，服务贸易理事会经 4 年反复磋商和讨论于 1998-12 通过了《会计部门国内规章准则》，简称《会计准则》，这为其他专业服务部门的相关谈判提供了重要基础和参考。WTO 已经准备将其扩大到其他“专业服务领域”，以形成一个普遍性规则，并已就此要求各成员先在国内征求意见。在上述 “专业服务领域”中，包括了建筑设计、工程服务、城市规划等建筑服务领域。
同时，WTO 着手把各成员提供的国内规章各类限制的事例加以汇编。2002-12 中国根据我国建筑及工程设计企业进入国外市场遇到的几类国内法规的限制，向 WTO 提交了一份报告，其中，列举的若干限制被服务贸易理事会秘书处正式列入了《国内法规限制事例》。2003-02 日本向国内规章工作组提交了基本以《会计准则》为蓝本的“国内规章附件草案”正式提案，并根据成员的评论于 2003-05提交了第一次修改稿。目前，WTO 成员已经以日本提案为基础开始实质谈判，就日本提案的部分内容提出补充或替代案文。2003-07-01 欧盟和印度分别提交了“许可程序准则建议”的正式提案和“关于承认问题的非正式提案”，就各自关切的问题提出了意见。
从我国建筑业考虑，目前比较关切的问题是应当积极分析研究国内规章问题中在哪一个或几个领域制定准则，或在一个领域中解决哪些问题，以及对日本、欧盟、印度等成员的提案内容应当持何种意见等。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200606/444.htm
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