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从鲁布革到二滩—中国水电建设项目管理与国际接轨的历程和启示
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内容提示：1983年，鲁布革水电站第一次利用世行贷款，引水系统工程进行国际竞争性招标，第一次按国际惯例进行水电工程项目管理。鲁布革的实践，冲击了人们的观念，突破了计划经济体制下建设管理模式，开了中国水电建设管理体制改革的先河。八十年代以后，鲁布革经验汇入中国深化改革、
1 概述
从一九四九年建国以来，我国大型水电工程建设一直采用自营制方式：由国家拨款，国营工程局施工，建成后移交电力管理部门生产运行，收益上交国家。资金的使用，工程建设的进度、质量和成本，名义上都由工程局负责，没有现代意义上项目管理的概念。八十年代初，随着对内改革，对外开放政策的实施，国家把工作的重点转移到经济建设上来，水电建设也开始形成高潮。拨乱反正，百废待兴，资金的短缺成为制约水电发展的关键。在当时历史条件下，对利用外资，包括世界银行贷款和政府贷款还存在疑虑，特别是在利用国外贷款时，借款人必须履行的一些承诺和条件涉及体制和管理方式的改变，还没有被人们理解和接受。因此，当时利用外资的直接动因是解决国内资金不足，而出乎很多人预想的是，利用外资产生了比解决一时资金匮乏更重要、更深远的结果，这就是开放促进了改革，在引进外资同时也引进了国外长期在市场经济条件下形成的并为社会公认的规则，即被称为“国际惯例”的市场运作法则以及项目管理的理论和方法。对市场经济规则和项目管理的理论与方法的接受，也就是中国水电建设管理体制与国际惯例接轨的过程。从水电工程建设来说，大致可分为三个阶段。（参考《建筑中文网》）
第一阶段：鲁布革时期，八十年代初，电力部决定鲁布革水电站部份建设资金利用世界银行贷款。一九八三年成立鲁布革工程管理局，第一次引进了业主、工程师、承包商的概念，使人耳目一新。鲁布革局部工程进行国际竞争性招标，将竞争机制引入工程建设领域，日本大成公司中标进入中国水电建设市场，夺走了原本已在中国工程局嘴边的蛋糕，形成了一个工程两种体制并存的局面。鲁布革冲击波及全国，人们在经历改革阵痛的同时，通过对比和思考，看到了比先进的施工机械背后更重要的东西，很多人开始反思在计划经济体制下建设管理体制的弊端，探求“工期马拉松，投资无底洞”的真正症结所在。这一阶段的特点是冲击、突破、反思。
第二阶段，水口、广蓄时期。这一阶段在鲁布革突破的基础上，全国有更多的水电站利用外资建设，福建水口、海南大广坝利用世行贷款，广西岩滩利用日本政府贷款，广东广州抽水蓄能电站利用法国政府贷款等等。因此，水电建设在更广阔的范围内进行与国际接轨的探索。国外先进的管理体制、管理理论和管理方法为更多的人接受，并在更大的范围内进行更深入的实践，但在此期间，因为不同的利益要求和认识的局限性，也出现过“新瓶装陈酒”的情况，即在一些地方将计划经济管理理念和方法硬塞进市场经济构架的框架中。因此，这一阶段是在探索中前进的时期。
第三阶段，二滩时期。二滩水电站的建设期是从九十年代初到九十年代末，正值我国深化改革和扩大开放的关键时期，也是确立社会主义市场经济改革目标的关键时期，同时也是我国积极创造条件争取加入WTO的关键时期。因为二滩工程是世界银行历史上最大的一个贷款项目，要求主体工程和主要永久设备全面实行国际招标，所以二滩就必须作为一个真正的国际工程实施管理，又因为有了鲁布革的突破，有了国内多个利用外资工程积累的经验，二滩有可能在管理体制和管理方法上更好地按国际惯例办事。因此，这一阶段应当是我国水电建设项目管理和国际全面接轨的时期。
下面分三个阶段作进一步分析。
2 鲁布革冲击：迈出艰难的第一步
1. 鲁布革工程概况
鲁布革水电站位于云南罗平和贵州兴义交界处。电站由三部份组成，第一部分首部枢纽拦河大坝为堆石坝，最大坝高103.5米。第二部份为引水系统，由电站进水口、引水隧洞、调压井、高压钢管四部份组成，引水隧洞总长9.38公里，开挖直径8.8米，差动式调压井内径13米，井深63米。第三部份为厂房枢纽，主付厂房设在地下，总长125米，宽18米，最大高度39.4米，安装15万千瓦的水轮发电机四台，总容量60万千瓦，年发电量28.2亿千瓦时。
早在一九七七年，水电部就着手进行鲁布革电站的建设，水电十四局开始修路，进行施工准备。但由于资金缺乏，工程一直未能正式开工，每年国家拨给工程局的少量资金，大部份用来维持施工队伍，准备工程进展缓慢，前后拖延7年之久。八十年代初，水电部决定利用世行贷款，使工程出现转机。鲁布革向世界银行贷款总额度为1.454亿美元。根据世界银行的要求，鲁布革将引水系统工程进行国际竞争性招标，日本大成公司中标。84年11月24日引水系统工程正式开工。与此同时，国家直接投入资金6.9亿元，由水电十四局承担首部枢纽工程和地下厂房工程施工和永久机电设备安装。1982年11月导流洞正式开工，1985年11月截流，1988年7月大成公司承担的引水系统工程全部完工，1988年底第一台机组发电，1990年电站全部竣工。
2.一个工程，两种体制
鲁布革的国际招标是在外部条件尚未充分具备的情况下进行的，而且只是电站引水系统进行国际招标，首部大坝枢纽和地下厂房工程以及机电安装仍由水电十四局负责施工。因此形成了一个工程两种管理体制并存的状况。这正好给了人们一个充分比较、研究、分析两种管理体制差异的极好机会。
对鲁布革引水系统进行的国际合同管理和计划经济下自营制的管理方式可以从以下几个方面作一番比较：
| 序号 | 方 面 | 传统自营制管理方式 | 国际合同管理方式 |
| 1 | 项目参与各方的关系 | 行政隶属关系或平行协作关系 | 独立经济实体之间的经济合同关系 鲁布革工程管理局是“代理业主”，又是工程师单位，按照和日本大成公司签订的合同实施对工程的管理 |
| 2 | 资金来源 | 国家拨款，实报实销 | 银行贷款，还本付息。 鲁布革向世行贷款原定由水电部统借统还，后由云南省电力局偿还 |
| 3 | 施工队伍的选择 | 国家统一计划，水电部指定，工程局执行。 | 进行国际竞争性招标 打破地区界线，甚至打破国界，择优选择承包商。 |
| 4 | 项目管理方式 | 行政管理方式 | 合同管理方式 承包商按合同要求施工，业主聘请工程师对项目实施进行监理，并按合同规定支付。 |
| 5 | 投资分配和组成 | 按“五定概算”将投资划分为1)永久工程；2)临时工程；3)设备和费用；2)、3)项和主体工程无直接联系。 | 按招标文件中的“工程量清单”报价，除动员费及税款外，投标报价都要求分摊到主体工程上。 |
| 6 | 项目管理目标 | 多层次，多元化的多重目标管理 | 综合化的最终目标管理 国际招标的投标报价基本上体现在主体工程上，主体工程的完成量是进度付款的依据。承包商的临建费用、人工工资、管理费、利润都包含在主体工程报价单的单价中，因此，这是一种综合化的最终目标管理方式。 |
| 7 | 支付和结算程序 | 事先支付 | 事后支付 除预付款外，承包商按每月实际工程进度，报送完成工程量清单上的实物工程量，经工程师核实后进行进度付款。 |
| 8 | 工程效益分配 | “建管分离”、“收支分离”，工程最终效益和施工单位无关。盈亏最终由国家承担。 | 业主对工程效益负责 由于鲁布革管理局是“代理业主”、“摸拟业主”，鲁布革电站建成后移交云省南省电力局接管。 |
鲁布革引水系统工程进行国际招标和实行国际合同管理，在当时具有很大的超前性，这是在八十年代初我国计划经济体制还没有根本改变，建筑市场还没形成的情况下进行的。“一石激起千层浪”，鲁布革的国际招标实践和一个工程两种体制的鲜明对比，在中国工程界引起了强烈的反响。
3.鲁布革冲击了什么？
一个60万千瓦水电站在当时的中国也称不上很大的工程，然而鲁布革的建设受到全国工程界的关注，到鲁布革参观考察的人几乎遍及全国各省市。人们从鲁布革究竟看到了什么？
第一，打破垄断 引进竞争。鲁布革首先给人的冲击是大型工程施工打破了历来由主管部门指定施工单位的做法，施工单位要凭实力进行竞争，由“业主”择优而定。鲁布革引水系统进行国际竞争性招标标底价为14958万元，工期为1597天，有15家购买了招标文件，8家进行了投标。鲁布革引水系统原为水电十四局的工程，已经作了大量施工准备，但是在投标竞争中，日本大成公司投标价为8463万元，工期为1545天。十四局和闽江局及挪威联合的公司投标价为12132.7万元，比大成公司高了30%。日本大成公司以最低评标价中标。水电十四局在大量工人因工程不饱满而窝工的情况下，眼看已到手的工程给了一个“外来户”。引水系统是鲁布革水电站的卡脖子工程，当时国内隧洞施工技术还比较落后，施工器具主要还是手风钻，人们以将信将疑的态度接受了一个外国承包商到中国进行水电工程施工的事实。
第二，开放门户 开阔眼界。日本大成公司是国际著名承包商，施工技术先进、施工管理严格。1984年7月31日工程师发布开工令后，1984年10月15日就正式施工，从下达开工令到正式开工仅用了两个半月时间。隧洞开挖仅用了两年半时间，于1987年10月全线贯通，比计划提前五个月，1988年7月引水系统工程全部竣工，比合同工期还提前了122天。实际工程造价按开标汇率计算约为标底的60%。大成公司先进的施工机械、精悍的施工队伍、先进的管理机制、科学的管理方法引起了人们极大的兴趣。大成公司雇佣中方劳务平均424人，劳务管理严格，施工高效，均衡生产。当时曾流传过在大成公司施工的隧洞里，穿着布鞋可以走到开挖工作面的佳话。鲁布革工程管理局作为“代理业主”又是“工程师”的机构设置，按合同进行项目管理的实践，也使人耳目一新。所以当时到鲁布革被称为“不出国的出国考察”。
第三，对比反思 发人深省。鲁布革水电工程施工节省工程成本，保证工程质量，特别是提前竣工的事实，使人们从根本上改变了水电工程“工期马拉松，投资无底洞”的固有看法。鲁布革井井有条的施工管理和人们习惯的“走进大工地，脚踩人民币”的印象形成强烈对比。而同样在鲁布革，即便到八十年代中期，鲁管局和十四局签订了甲、乙方工程承包合同，执行国内工程甲乙方投资包干有关规定，但因为投资包干合同缺乏实施细则和可操作性，有了问题还得请水电部解决，还没有脱离行政管理的框框。从对比中人们认识到并不是大型工程建设项目注定要拖工期、超概算，而是因为缺乏良好的体制和科学的管理。人们还认识到，不管是什么社会制度，搞大型工程建设都有它自己的经济规律，大型工程项目施工要降低造价、缩短工期、保证质量是人们多年追求的目标，现在鲁布革做到了。人们开始认真了解和学习国外在市场经济条件下实行的项目管理的机制、规则、程序和方法。
第四，催人奋起 促进改革。日本大成公司从国外带来的先进的施工机械和管理比当时中国工程局要优越得多，但是实践的结果，并没有因为巨大的差距而使人们丧失信心，反而坚定了改革的信心，增加了改革的勇气，因为日本大成公司承包工程，在现场日本人仅二、三十人，雇用的400多人都是十四局的职工，中国工人不仅很快掌握了先进的施工机械，而且在中国工长的带领下，创造了φ8.8米隧洞独头月进尺373.5米的优异成绩，超过了日本大成公司历史的最高纪录，达到世界先进水平。使大成公司鲁布革工程事务所长大为钦佩和赞赏。因此，当时来鲁布革参观的人都说“外国人能干的事，中国人一样能干好！”水电十四局“近水楼台先得月”，在地下厂房施工中学习大成经验，成立厂房工程指挥所，改革施工管理体制，调整劳动组合，落实经济责任，实行科学管理，施工人数从662人减少到429人，劳动生产率成倍增加，不仅挽回了拖延三个月的工期，而且提前半年完成土建部分施工，为提前发电奠定了基础。鲁布革的实践激发了人们对基本建设管理体制改革的强烈愿望。
4.鲁布革的历史功绩和局限性
在中国水电建设发展和改革过程中，鲁布革都占有一定的历史地位，发挥了其重要的历史作用。鲁布革像一块石头，“一石激起千层浪”，鲁布革冲击波遍及全国，在中国工程界引起了强烈反响。鲁布革又像一面镜子，反映出计划经济条件下基本建设管理体制和管理方式的弊病；鲁布革又像一个课堂，为中国广大工程技术和管理人员提供了学习国外先进技术和管理经验的极好机会，在中国演示了现代化项目管理生动的第一课。
但是鲁布革的实践也带有明显的历史局限性：
首先是局部性。鲁布革实践的局部性不仅是一个工程局部进行国际招标，实行国际合同管理，更重要的是鲁布革的国际合同实施是在周边环境基本上仍是计划经济条件下进行的，例如：大成公司的劳务指定由十四局提供，材料设备、配件采购等也指定十四局承担。
其次是模拟性。鲁布革引水工程施工按国际惯例建立了业主、工程师、承包商的管理框架。但鲁布革管理局是“代理业主”又是“工程师”，真正的业主云南省电力局在建设期基本没到位，一直到建成后世行落实还贷计划时才明确业主的责任。
最后是外在性，鲁布革的项目管理有外加的性质。当时，电力工业管理体制改革还没起步，产权改革更没提上日程，人们对国外项目管理的理论和方法的认识和学习，有一个从不自觉到自觉，从被动到主动的过程。因此，鲁布革的管理体制改革和项目管理更多的表现为外部的要求。
3 在实践中探索：水电项目管理逐步规范化
八十年代中期到九十年代，随着改革的深入和经济的发展，先后一大批水电站开工，其中比较突出的是被誉为水电的“五朵金花”；即岩滩(1985.3开工)，漫湾(1986.5开工)，隔河岩(1987.10)，水口(1987.3)，广蓄(1989.9)。在这些电站的建设中，一方面鲁布革的经验在国内水电系统推广和水电建设管理体制改革潮流结合；另一方面一些利用外资的工程，在建设实践中进一步和国际惯例磨合，在体制改革和项目管理方面积累了更加丰富的经验。
1.全面推行招标合同制
鲁布革引水系统工程进行国际竞争性招标对降低工程成本，保证工程质量加快工程进度起了立竿见影的效果，在“时间就是金钱，效率就是生命”的背景下，很快被工程建设单位和主管部门接受，当然也给了包袱沉重，僧多粥少的施工单位以极大压力，加速了施工单位内部机制的改革。
在水电系统推行招标合同制，引入竞争制，打破了地区甚至行业的界线，取得了明显的效果。广州抽水蓄能水电站一期工程装机容量120万千瓦，水电十四局在激烈的竞争中以其在鲁布革丰富的地下工程施工经验和先进的施工设备一举中标。1988年9月26日开工，1993年7月第一台机组投入商业运行，比国家批准的建设工期提前4个月，与国际上6座同类电站相比，工期提前1—2年。云南漫湾水电站装机125万千瓦，将电站施工准备工程分为13个小标，主体工程分为4个大标，机电分为主机、主变和安装三个大标和若干小标，全部招标工程报价的总和低于工程概算和标底，承担施工的单位有水电三局、八局、十四局，葛州坝工程局和云南送变电工程公司。由于分项分标发挥各自的优势，使十几项准备工程同时开工，赢得时间，工程提前一年截流。
招标合同制的推行和完善经历了一个曲折的过程。首先是建筑市场还没形成，缺乏市场准入规则和相应的企业资质审定制度。招标单位又往往忽视对投标人的资格预审，让少数缺乏足够资质的承包商进入市场竞争，甚至中标。第二竞争缺乏规范的市场程序，在僧多粥少的情况下，竞相压低招标，有的投标人是先把标拿到手再和业主讨价还价。第三，国内招标缺乏比较成熟的合同范本，缺乏国际合同的严密性和完整性，实施中碰到问题还得找上级主管部门解决。第四，改革不配套，施工企业改革艰难，自有资金不足，难以形成市场竞争能力，法制建设和中介机构的建设滞后，影响了招标合同制的有效实施。
2.业主的地位和作用逐步明确
电力工业属于国家基础产业，在计划经济条件下，电力生产和施工企业都是全民所有制，没有业主的概念。鲁布革利用外资，第一次引进了“业主”的概念，为水电建设体制改革打开了缺口。而集资办电的政策则给新体制的推广创造了条件。1985年，国务院出台《关于鼓励集资办电和实施多种电价的暂行规定》打破了国家独家办电的垄断局面，为多家“业主”的形成奠定了基础，在八十年代初期，水电建设中出现过四种管理体制：即由施工企业实行工程项目总承包，以设计为龙头实行总承包，用行政办法组建甲方机构负责工程项目建设，由业主单位负责工程项目建设。探索的实践证明，由业主负责项目资金筹措，工程建设、生产经营和资金偿还的全过程，以电站整体效益为出发点，有利于克服过去建设过程中不注重经济效益的弊病，有利于促进生产力的发展。
中央和地方合资建设的第一个水电站是云南漫湾水电站，由水电部和云南省政府签订关于漫湾电站建设投资包干合同。并成立了漫湾工程管理局，作为建设单位(被授予地师级)。与省电力局签订承包委托书，漫湾管理局与承包单位签订承发包合同。类似的还有福建水口水电站、广西岩滩水电站等，这种“指定业主”的做法反映了当时政企不分，产权不清的状况，带有模拟业主的特点，而指定业主和新建的建设单位特别是“平级”的建设单位之间则往往会发生角色混淆、职责不清的情况。
实践证明：科学的项目管理体制必须以明晰的产权结构，成熟的市场条件和健全的法制环境作为前提和支持条件。因此，广蓄联营公司作为更加符合国际惯例的业主在我国改革开放较早市场环境比较成熟的广东出现就是理所当然的了。
广蓄联营公司由广东省电力公司总公司、国家能源投资公司和广东核电公司作为股东方，按政企分开，投资所有权和经营权分离的原则组建，广电总公司占80%股份，其它二家合占20%股份。广蓄公司作为广州抽水蓄能电站的业主，负责电站筹资建设和营运、还贷以及国有资产的保值增值全过程的管理。广蓄联营公司充分发挥了业主在工程实施中的核心地位和主导作用，采用“小管理、大承包”，利用市场经济办法，引进竞争机制，优化社会资源配置，全部采用招标方式选择施工单位，并第一个成建制的聘请工程监理单位，不仅对工程施工还对工程设计进行监理。因此，广蓄电站项目管理取得的成功首先是管理体制改革的结果。
3.建设监理规范化、专业化
八十年代末至九十年代初，在项目实施过程中，出现过由电力局下属的建设单位和投资方组建的联营企业自行监理或聘请第三方监理两种情况。而在组织项目监理单位时，也出现了由以设计院为主和以工程局为主组建的以及两者结合组建三种情况。在由设计单位担任监理时，又有承担本项目设计工作的设计单位承担监理和其它单位承担监理的两种模式。
通过广泛的、多样的实践，水电建设管理体制改革逐步趋于统一。随着业主和项目管理单位各自的地位和职责逐步明确，工程建设监理的内容也逐步完善和规范化，通常被概括为“三控制一协调”，即对工程的进度、质量和成本进行控制，协调工程实施中各种矛盾和关系。在这一阶段，很多工程都由建设单位自行组建项目管理单位，专业化程度不高，缺乏独立性、公正性、权威性。而广蓄最早成建制地聘请工程监理单位，并取得成功，它的经验促进了水电项目监理专业化和规范化的进程。
广蓄的项目监理进行了国内招标，由水电中南勘探设计院和葛州坝工程局组成的中南水电咨询公司中标，承担广蓄电站项目监理的任务，包括对水电十四局施工的监理和对广东省水电设计院设计的监理。监理工程师长驻工地，根据与业主合同对工程质量、进度、安全和经济进行监督管理，同时对设计进行监理，设计图纸均先由工程监理审查后发给施工单位，监理工程师组织设计单位进行技术交底。工程监理有权向施工单位发布开工令、停工令。施工单位制定的施工方案，须报监理同意后才能实施。对20万元以内的工程费用增减监理有权决定。施工单位每月报完成工程量和进度款均先由工程监理审核签字后联营公司方予付款。工程监理还协助联营公司进行施工招标，参予对投标商资格审查以及评标议标书等。
4.水电建设项目管理取得明显绩效
以业主负责制、招标合同制和建设监理制为中心内容的新的水电基本建设管理体制在实践中取得了明显的绩效。这和在旧体制下进行的水电建设形成鲜明的对比。如青海龙羊峡水电站，总装机容量128万千瓦，1976年2月开始筹建，1978年7月开挖导流洞，1987年10月第一台机组发电，从正式开工到第一台机组发电历时10年，1987年全部投产，总工期达12年，而在新体制下，以“五朵金花”为代表的水电工程建设，从开工到投产发电一般只用5—7年时间，其中广蓄工期仅用4年多时间。据统计，这些工程与自营工程相比，劳动力人数减少1/2—1/3，劳动生产率提高1—3倍，工期减少1—2年，投资得到控制，质量明显提高，取得了显著的经济效益。到九十年代“五朵金花”先后投产，完成了一个完整的建设周期。因此人们就有可能更全面地进行总结对比，从经验上升到理论，从广泛的多样化的试验和探索逐步集中统一，使水电工程建设的项目管理走向规范化、制度化、法制化、国际化。
4 二滩：与国际惯例全面接轨
1.二滩工程概况
二滩水电工程是我国二十世纪建成的最大的水电站，它位于四川省西南部，是长江上游金沙江一条支流雅砻江上的一个梯级电站，坝址离攀枝花市仅48公里。电站枢纽由三部分组成，第一部分是一座高240米的混凝土双曲拱坝。第二部份为一座规模宏大的地下厂房，主厂房长285米，宽25.5米，高65米。主厂房内装有6台55万千瓦的水轮发电机组，总装机容量330万千瓦。第三部份为二条泄洪洞。工程总投资285亿人民币，其中外资9.3亿美元。另外二滩送出工程由四川省电力公司作为业主，向世行贷款2.7亿美元。所以二滩工程共用世行贷款(包括由世界担保的联合融资)共12亿美元，为世行有史以来最大的项目贷款。二滩电站于1991年9月14日正式开工，1993年11月26日提前14天截流，1998年8月第一台机组发电，同年11月第二台机组发电，次年其余四台机组相继投产，比预定工期提前一年。电站于2000年全部竣工。工程质量优良，得到业内人士一致称赞。工程投资控制在概算之内。二滩电站装机容量约占四川电网总装机容量的1/4。年发电量可达170亿千瓦时，为川渝电网主干电站。二滩电站的建设是在新的历史条件进行的。建设者在工程实践过程中对国际工程的项目管理进行了多方面的探索，在和国际接轨的道路上迈出了一大步。
2.按国际惯例建立项目管理机构
二滩水电站于1987年开始筹建。为了给项目利用世行贷款建立体制保障，适应世行要求，贷款人必须是独立经济实体的要求，也为了电力工业体制改革的需要，1987年7月，国家计委下文，决定成立二滩水电开发公司。要求二滩水电站建设必须认真贯彻改革精神，吸收鲁布革和水口水电站的经验，明确二滩水电项目由水电部和四川省合资建设，部份资金利用世行贷款，明确“合资双方按投资比例拥有产权，分电分利”，确立二滩公司负责建设资金的筹措和偿还，负责项目的建设和管理，负责电厂的运行、电力销售并滚动开发雅砻江水能资源。从而明确了二滩水电开发公司的业主地位。
按照国际惯例和世界银行的要求，二滩公司在项目正式开工以前，在进行国际招标同时就筹划建立项目管理机构，按FIDIC合同文件说明，业主组建工程师机构，可以有二种形式，即聘请一个工程师机构或者以自己的职员组建。鉴于在二滩建设期，建设二滩水电站是公司的主要职责，而且水电部下文将原鲁布革管理局全建制合并入二滩公司，增加了公司管理能力，也因为当时国内缺少专业化、有经验的项目管理机构，所以公司决定以自己的职员为主组建二滩工程公司作为二滩项目管理单位。根据FIDIC的规定，二滩水电开发公司和二滩工程公司签订了业主和工程师之间的咨询服务合同，合同以FIDIC范本作为依据，业主还将与工程师所订合同的内容，对工程师的授权，业主、工程师的机构设置及各级人员职责和权力范围都通知承包商。业主还和二滩工程的设计者成勘院签订了设计服务合同。并按FIDIC的规定，二滩工程公司作为业主和承包商之间打交道的唯一渠道，设计图纸要经工程师审核和批准，设计单位不直接对承包商。二滩的项目管理机构在整个建设过程中，始终发挥了重要作用。
3.全面实行国际招标取得丰富经验
二滩工程宏大，技术先进，且利用世行贷款数额巨大，所以工程全面实行国际招标。二滩主体工程分二个标，一标主要承担大坝等地面工程；二标主要承担地下工程。招标工作从1988年1月31日发布资格预审通过开始，2月7日发布资格预审文件，有19家投标商购买并递交了资格预审文件。二滩公司按国际招标的要求严格对19家投标商进行资格预审，从工程经验、商业信誉、财务能力、施工方案、投入资源等多方面进行严格的评审。有6家投标商通过了资格预审，5家投标。二滩公司聘用美国哈扎公司、挪威AGN协助，对5家投标书进行了严格的评审。并在1990年因所谓“制裁”，世行贷款没有落实，招标面临失效的情况下，创造性地通过和承包商进行预谈判，明确规定以世行贷款生效为最终中标的条件，为冲破“制裁”，争取贷款，保持二滩国际招标的有效性，保证工程1991年开工奠定了基础。
二滩永久机电设备国际招标共有十大项，包括6台水轮发电机组；计算机控制系统等，利用世行贷款约2.03亿美元。在6台水轮发电机组招标时，因为当时国内能制造的最大单机容量仅32万千瓦，尚不具备制造55万千瓦机组的生产能力，为了保证机组质量，维护业主根本利益，又能通过二滩建设引进技术，促进国内民族机电工业的发展。二滩公司创造性地提出了“斜向切割”的采购构想，即将参予投标的资格定为40万千瓦水轮机或44万千伏安发电机并有成功运行两年以上的经验，成功制造过30万千瓦机组的制造厂家可以参予分包。主承包商对6台机组质量负责，合同价中部份以人民币支付，并在招标文件中对六台机组主要部件的制造份额按“斜向切割”(即六台机组从第一台到第六台逐步增加国内制造份额)作了具体规定。通过激烈竞争，加拿大GE公司中标，中国东方电机厂和哈尔宾电机厂作为合作伙伴。二滩机电设备招标取得很大成功，世行评估招标价为1.89亿美元，中标的最低标价为1.41亿美元，节省了主机造价的25%。主机设备平均价格由5727美元/千瓦，降低为4317美元/千瓦。二滩机电招标“斜向切割”方法获四川省软科学二等奖，并为三峡电站机电招标提供了借鉴。
4.建立工程进度、质量、投资控制系统，加强风险管理，保证工程按合同工期施工。
二滩电站建设期长达十年，其间国内、外环境和各种条件千变万化，因此，对这样一个巨大的工程项目进行进度、质量和投资管理是一个系统工程。二滩的业主和项目管理单位在吸取鲁布革、广蓄等工程经验的基础上，进行了新的创新和实践。
工程进度控制系统：为保证工程按合同工期施工，二滩公司对影响工程进度的因素实行全方位的控制和管理：包括积极筹措资金，保证工程内资供应；与设计院签订供图协议，督促设计院按工程进度要求提供图纸；工程师用P3软件建立网络进度计划；建立与三个标的例会制度；建立设备采购供货保证体系，并对所有二滩机电设备从订货、生产到安装全过程进行计算机跟踪管理；及时解决工程中遇到的问题和合同争议等等。所有这些措施对工程按合同工期施工起了有力的保障作用。
工程质量控制系统：二滩的工程质量根据业主与工程师的协议，全权授予二滩工程公司负责。工程师对每一道工序进行认真检查，每一块大坝砼必须工程师签字后才能浇筑，工程师每月对衡量器具进行检查要求误差小于0.4%，对批准使用的混凝土配方输入电脑和实际使用进行核对。工程师对质量一丝不苟，决不给大坝留下一点隐患。1996年8月发生水泥和粉煤灰混储，造成4000多方混凝土不合格。承包商要求采取办法补救，工程师坚决下令全部挖除，并采取措施杜绝以后类似事故发生，二滩工程质量优良，合格率达100%，大坝型体误差仅为±23毫米，小于理论允许值40毫米，达到了国际先进水平。四年来，大坝安全监测系统实测数据表明：大坝坝体位移，渗漏各种指标均小于设计值。
投资控制系统：对工程投资的控制从设计阶段已经开始，二滩聘请国际著名专家组成特别咨询团为二滩设计优化进行咨询，仅大坝型体优化就比混凝土重力拱坝减少200万立方米。进行竞争性招标也是节约工程成本的重要途径。在工程实施过程中，严格工程监理，认真核实工程量，进行施工方案优化，认真对待工程争议，减少索赔；科学安排资金流，减少资金沉淀和施工期利息，避免和减少外汇风险等等。由于一系列有效措施，二滩的工程投资控制在国家批准概算之内。
加强工程风险管理：水电工程施工中面临诸多风险，包括自然的、社会的和人为的风险。根据国际惯例，二滩工程从编制招标文件开始就注重对工程风险的管理，在招标文件中，贯彻了业主承包商风险合理分摊的原则，并要求承包商进行工程保险，转移和分散可能遇到的风险。二滩是中国水电工程中第一个进行工程保险的项目，按合同规定土建I标、II标承包商分别以自身和与业主联合的名义对本标工程投保工程一切险和第三者责任险，保险范围包括合同内的永久工程、业主提供的永久设备，承包商进入现场的施工设备和设施、工地范围内第三者。承包商还为其雇员投保雇主责任险，员工在雇用期间，出现意外及工伤由保险公司补偿。至1998年底保险公司共赔偿各承包商雇主责任事故1089万元人民币。风险管理对工程顺利实施起了重要作用。
5.争议评审解决工程纠纷在国内是一个创举在工程实施过程中，按合同完成工程是业主和承包商共同利益之所在，但是业主和承包商是不同的经济实体，有不同的利益要求，在一些问题上出现分歧，产生争议和索赔，这是很正常的。在计划经济条件下，有了问题找主管部门解决。市场经济条件下，政企分开以后，有了经济纠纷就上法庭。对于国际合同来说，到国际法庭进行仲裁往往两败俱伤，因此八十年代后期国际上出现了争议评审组(DRB)的形式，在业主和承包商的争端提交国际法庭之前，由国际权威中介机构推荐的权威人士组成争议评审小组，到现场进行调查，认真听取各方意见，提出建议，使争议和纠纷得到合理解决。根据世界银行的建议，二滩在招标文件中列入了成立争议评审组的条款，即由业主方推荐一名非中国籍人士，由承包商一方推荐一名非承包商所在国人士，然后由这二人共同推荐一名第三方人士，三人组成争议评审组。这一措施受到承包商的欢迎，在一定程度上解除了他们初到中国承担工程的疑虑。争议评审组定期访问工地，每年1—2次，了解工程情况，并对潜在可能出现的索赔进行关注。对提交DRB的争议，由DRB举行听证会，各方分别阐明自己观点，DRB在详细了解情况后，提出自己的建议。二滩的DRB共访问现场16次召开8次听证会，对24项争议提出了建议。绝大多数为业主和承包商接受。DRB在二滩的成功实践不仅使本工程实施中产生的纠纷及时得到较好的解决，保证了工程的顺利进展，而且也对国内其它工程解决合同纠纷起了示范作用。
6.把可持续发展的要求纳入项目管理的范畴
大型工程项目建设往往涉及环境和生态问题，水电工程还涉及征地移民和大范围生态环境的改变。过去进行工程建设偏重于注意工程自身的经济效益，对社会效益也偏重对经济发展的贡献，在世界银行的帮助下，二滩公司把水电开发适应可持续发展作为公司理念的重要组成部分，使环境及生态保护和水电规划及建设同步进行。在工程建设全过程中始终地把移民安置和环境生态保护放在重要位置，把适应可持续发展要求列入项目管理的范畴。
二滩的征地移民涉及迁移人口4.58万人，其中盐边县约1.2万人。二滩公司投入资金20余亿元，约占工程总成本的10%。十年中重建了一个新的盐边县城。重建了6个乡集镇，二个移民安置区。安置区内初步做到道路通畅，家家有电灯，能看电视，还相应规划建设了中小学、卫生院、医院等配套设备。按世界银行的要求，二滩成立了移民特别咨询小组，按世行非自愿性移民的原则和要求，特咨团每年到二滩进行检查，不仅审核文字资料深入现场走村串户，还选择了550户移民作为样板户进行全过程跟踪调查，准确了解移民搬迁前后，收入状况和生活条件的变化，作为世行对二滩移民工作评估的依据，二滩公司还从项目风险基金中安排1.19亿元用于移民遗留工程，从2001年起每年从每千瓦时电费中抽1厘钱作为库区维护基金，其中80%用于对移民的后期扶持。
为了同步做好二滩的环境保护工作，减少建设期和建成后对环境的负面影响，增加水电建设的环境效益，在二滩筹建期就完成了局部气候、滑坡和泥石流、人群健康等十个专题的调查和评价。工程开工以后，二滩公司成立了二滩环境监测中心，专门负责环境监测和管理。并对施工期“三废”及噪声污染、施工区人群健康、水土流失防治等进行专题研究并采取了相应的措施。二滩还特别进行了库区生物多样性的调查和保护工作，这在我国水电工程建设中也是首次。二滩还成立了环保特咨团和环境监评小组，参予各项环保项目的设计、实施、咨询、监督和验收，有效地保证了二滩环保工作的顺利实施。二滩工程建设中对环保工作的重视，使电站建设对环境负面影响极大地减少，而二滩电站的建成在提供清洁能源、改善局部气候、支援长江中、下游防洪斗争、促进攀枝花国家森林公园的建设，开发攀西地区旅游资源，改善攀西地区生态环境等方面已经产生了的明显效果。
5 几点启示
水电建设管理体制的改革，水电工程项目管理与国际接轨，至今已经走过了二十年的历程。回顾二十年经历的突破、探索、磨合和创新，会给人以很多有益的启迪。
启示之一：大型基本建设项目的管理必须遵循它内在的经济规律，建立科学的管理机制和采用科学的管理方法，而科学的项目管理又必须以规范的市场秩序作为基础，同时建立规范的市场秩序又必须以明晰的产权结构、成熟的市场条件和健全的法制环境作为前提和支持条件。
启示之二：从鲁布革开始的实践证明，国外在市场经济条件下长期形成的为社会公认的市场交易规则和处理项目参予各方利益和关系的一般原则，即被称为“国际惯例”的比赛规则?，如世界银行采购导则，FIDIC合同条款等，其基本原则同样适用于社会主义市场经济条件下中国大型水电工程建设。而二滩成功的实践也说明从83年开始的中国水电建设管理体制的改革已取得了成效，中国的水电业主及其相应的外部环境已经基本具备了按照国际惯例进行大规模工程建设的条件。
启示之三：项目管理机构在中国是一个新生事物，二十年来有了很大的发展，但与国外的工程咨询业相比，还存在很大的差距。我国的工程监理单位专业化程度不高，工程咨询还没有形成产业规模，更缺少著名的工程咨询公司。项目管理机构介于业主和承包商之间，是保障双方履行合同的监督机制。FIDIC要求“工程师”以其熟练的职业技能和良好的商业信誉为业主服务，它应当具有独立性、公正性和权威性。二滩DRB 的经验更说明权威的中介机构在保障工程顺利实施中的重要作用。因此大力发展我国的工程咨询业，使之进一步专业化、规范化、市场化，是建设行业与国际接轨的重要任务。
启示之四：二十年的实践使我们认识到项目管理是一门科学。而且是一门汇集了工程技术、工程经济、国际金融，财务管理，法律事务和公共关系等各门学科的综合性边缘科学。项目管理所需要的人才是既懂技术又懂经济并且具有较强处理社会公共关系和协调不同利益实体能力的复合型人才。在国际工程管理中，语言的沟通和文字的准确表达也是一个重要方面。为了搞好我国工程项目管理，发展我国的工程咨询业，并且能走出中国，走向世界，还有待我们进一步努力。
来源: 《建筑中文网》.原文网址：http://www.pipcn.com/research/200601/4.htm
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