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中央施工企业体制改革难点与对策
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内容提示：今年是实现国有企业改革和脱困三年目标的最后一年，也是最关键的一年。据统计，当前国有大中型施工企业真正按照初步建立现代企业制度要求进行改革的为数不多，中央国有施工企业就更少。究其原因，除了思想认识上的原因外，主要还是外部环境不配套。本文就中央国有施工企业体制改革中的难点问题及解决途径进行探讨。
今年是实现国有企业改革和脱困三年目标的最后一年，也是最关键的一年。据统计，当前国有大中型施工企业真正按照初步建立现代企业制度要求进行改革的为数不多，中央国有施工企业就更少。究其原因，除了思想认识上的原因外，主要还是外部环境不配套。本文就中央国有施工企业体制改革中的难点问题及解决途径进行探讨。（参考《建筑中文网》）
难点之—：公司制改造准来做施工企业的股东
建立现代企业制度就是要按照《公司法》将施工企业改造成为有限责任公司或股份有限公司，首先就要解决股东的来源问题。目前国有施工企业基本上都是国有独资企业，鉴于建筑业是竞争性比较强的行业，按照十五届四中全会精神，属于调整和重组的领域，国有经济不必占统治地位，也可以退出。然而，建筑业又屑于微利行业，施工企业的经济效益普遍低于社会平均水平。吸纳社会法人人股较为困难。笔者曾就企业改制中的股东来源等问题向总公司各工程局进行调查，结果几乎没有一家能提出拟向其投资的社会法人，说明解决此间题有一定的难度。
怎样解决公司制改造中新的股东来源问题，我们考虑有以下两条途径：
一是通过组建职工持股会出资。施工企业执行百元产值工资含量包干制度以来，各单位一般都积累了较大数额的工资含量节余，在体制改革中，如果能将其中的一部分划转给职工持股会，并按一定的比例将其量化配售给职工，作为企业内部职工股份。这样，既偿还了历史欠帐，增强了企业的凝聚力，增加了资金来源，降低了资产负债率，同时又在一定程度上解决了企业改制中的股东来源问题。
二是借助于行政手段争取施工企业所在行业的主业单位出资。中央施工企业在各大部委（公司）中都属于辅业，计划经济时期企业没有积累，创造的利润全部上交国家，企业生产产品（电站、钢铁厂、铁路等）获得的效益留给了主业，许多主业的经济效益是好的或很好的。主辅分离后，在施工企业改制中，主业应该负担一定的改制成本，或者对施工企业进行参股，帮助施工企业解决改制中的股东来源问题。当然，要主业单位出资入股还需行业主管部门借助行政手段做适当的工作。
难点之二：公司制改造改制形式的选择
国有企业改制目前大致有两种方式可以选择：一是整体式改制，对整个企业进行公司制改造，所有的人员、资产都进入新的公司，同时吸纳其他股东出资。其好处是比较容易操作，各方面的矛盾较小，弊端在于企业原有的矛盾和问题没有得到彻底的解决。新公司的资产质量不高，盈利能力较弱，其他的法人也不愿意将资金投向这种企业。二是分立式改制，在改制中将企业优良资产和相对优化的人员进行资产重组，并吸纳其他股东出资成立新公司，保留老企业牌子管理剩余资产和人员。其好处是新公司通过优化资产结构和人员结构赢利能力大大增强，对外部股东具有一定的吸引力，弊端在于重组的难度较大、时间较长，新老企业和人员之间会产生矛盾，老企业遗留问题较多，经济来源难以保证。
上述两种方式各有利弊，企业应该根据情况因企制宜，选择适合自己的方式。对非上市公司来说，还是采取整体式改制方式较好，虽然采用这种方式吸纳其他股东较为困难，但采用这种方式遗留问题毕竟少一些。
难点之三：中央企业改制缺乏配套政策
企业改制中涉及的许多问题，如产权界定及处置、职工分流安置等，各地方政府都出台了相应的政策，这些政策对地方的国有中、小企业改制起到了很大的推动作用。中央企业由于条条管理，尤其对于分布在各大部委的属于辅业的施工企业（象水电总公司在国家电力公司就不属于主业），其在行业中的从属地位决定了这些行业主管部门或其母公司在一定的时期和程度上顾不上考虑这些问题或将其放不到主要位置，因而中央施工企业在改制问题上目前一般都缺乏相应的政策，这就给这些企业改制带来了难度。
此问题的解决，一是有赖于国有企业改革整体推进进程的加快；二是在于各大部委、公司自身对改革的要求。建设部1999年年底出台了《关于进一步推进建设系统国有企业改革和发展的指导意见》，对施工企业的体制改革将会起到极大的推进作用。我们希望各大部委或是尽快出台有关政策，或是允许改制企业参照企业所在地有关政策执行，切实加快中央施工企业的公司制改造进程。
难点之四：资产评估立项、确认
资产评估是企业改制中必不可少的重要环节。根据《国有资产评估管理办法》规定，国有资产占有单位，凡是涉及股权变动的经济行为，均应进行资产评估。中央企业的资产评估，从立项到确认都要层层上报，最后报至财政部资产评估司。中央施工企业管理级次多，象水电总公司所属的工程局下面的多经企业或二级法人需要进行改制，哪怕是该企业只有几万元的国有资产，在立项和确认问题上，也要经过多经企业——工程局一水电总公司——国家电力公司——财政部资产评估司这样两上两下、层层申请评估立项、层层往下批复和层层申请评估结果确认、层层批复结果的行文，如果加上会计师事务所评估时间，每个单位改制用在资产评估工作上的时间没有半年根本不行。
我们认为，随着经济体制改革的深入发展，原有的资产评估管理办法有待改进。在资产评估申请立项、结果确认审批管理上是否能够适当放权，或按企业级次、或按评估资产的规模大小，决定由哪一个级次负责审批管理，从而建立层层负责的责任体系，该由哪一个级次负责的就由哪一个级次负责，这样并不一定会造成国有资产的流失。
难点之五：动用百元产值工资含量节余有待突破
施工企业在公司制改造中，将解决股东来源问题寄希望于职工持股会，而职工持股会成立的基础首先在于百元产值工资含量节余的划转。应该承认，工资含量节余的形成，一方面有政策原因，国家制定政策时对施工企业比较宽松，考虑了企业的以丰补歉，核的系数比较高。但另一方面工资含量节余的形成主要还是由于施工企业比较困难，长期实行低工资水平的结果，工资含量节余是企业长期欠付职工工资的积累。目前，各单位的工资含量节余，早巳被企业作为流动资金使用，在资产负债表上却又长期作为负债增加了企业的资产负债率。在企业改制中，如果能将其转为职工个人持股，并在操作过程中要求职工按一定比例用现金认购，对国家来说，在一定程度上可以解决国有经济从竞争性行业退出的问题；对企业来说，既增加了货币资金、降低了资产负债率，又增强了企业的凝聚力；对职工来说，可以得到一定的实惠。因此，将工资含量节余量化给职工，无论对国家、集体、个人都是好事。
百元产值工资含量节余的使用，按现行制度规定，需要国家有关部门的同意。目前国家尚无新的政策规定，仍然执行“留有节余、跨年使用、以丰补歉”的政策。可喜的是，财政部1999年11月已经对铁道部《关于请求解决铁路施工企业百含节余问题的函》进行了批复，同意铁道部国有施工企业在改制时，在优先留足企业一年工资总额用于以丰补歉，将历年百元产值工资含量包干节余总额的三分之一转作国家资本金后，剩余部分由企业以职工持股会形式转作职工集体股权，同时要求职工个人以现金或银行存款按1：1比例配股。这就在动用工资含量节余问题上有所松动。我们希望在此问题上能够尽快的出台政策，推动施工企业公司制改造的加速进行。
难点之六：企业改制成本由谁负担
地方企业改制成本是由地方财政负担的。由于地方企业级次较少，一般只有一个级次。因此，资产转让优惠和支付的部分职工安置费用都直接冲减了国有权益。中央施工企业的改制面临改制成本由谁负担的问题。企业级次越多，改制企业所在的级次越低，此问题解决的难度越大。 改制成本对于中央企业，除非能得到财政部批准，经过层层冲减，到最上面的那一个级次的母公司能够冲减国有权益。否则，任何企业的改制成本，只能由其上一个级次的母公司自己负担，或是减少母公司赢利或是增加母公司亏损，这对于本身就很困难的施工企业来说，确实难以承受。这也是一部分施工企业无法对自己的下属企业进行改制的原因。
我们认为，国有施工企业的困难是历史原囤造成的。建国初期，国家对施工企业实行了微利政策，但也给施工企业留下了经济实力不足的后遗症。国有经济要从建筑行业、施工企业退出，就要对施工企业进行适当扶持。改制成本不可能由企业职工承担，也不可能由改制后的股东承担，那么，只能由目前的出资人——国家承担。对于承担方式，我们认为，施工企业所在行业效益比较好的，可由施工企业所在行业最上面的一级母公司成本负担；施工企业所在行业效益较差的，应冲减最上面一级母公司的国有权益，由中央财政直接负担。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200505/2549.htm
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