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吸引社会资本做美城市环境
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内容提示：如何加速推进城市建设，营造良好的人居环境，打造一流的投资环境，是目前各级政府面临的一个共同难题，也是必须认真对待的一个课题。在目前的情况下，仅靠财政的有限投入无异于杯水车薪，仅靠拍卖土地的收入无异于杀鸡取卵。面对资金瓶颈，江都市委、市政府积极解放思想、转变思路，把眼光从有限的财政转向无限的市场，大胆尝试走市场化、多元化、社会化经营城镇之路，全面放开市政基础设施、城市公建和社会事业项目的建设投资，吸
如何加速推进城市建设，营造良好的人居环境，打造一流的投资环境，是目前各级政府面临的一个共同难题，也是必须认真对待的一个课题。在目前的情况下，仅靠财政的有限投入无异于杯水车薪，仅靠拍卖土地的收入无异于杀鸡取卵。面对资金瓶颈，江都市委、市政府积极解放思想、转变思路，把眼光从有限的财政转向无限的市场，大胆尝试走市场化、多元化、社会化经营城镇之路，全面放开市政基础设施、城市公建和社会事业项目的建设投资，吸引了多种经济成份参与城镇建设，真正实现了“政府一毛不拔，事业兴旺发达”。（参考《建筑中文网》）
探索与实践
1、全面放开市场。学校、医院、自来水厂等社会事业投资历来是政府包办，而成为民营资本的“禁区”，为了打破这个禁区，江都不但出台了鼓励投资创业的相关政策意见，而且先后举办了两届城市建设招商推介会，为民营资本参与社会事业项目打造平台和载体。近几年，江都已经先后吸引了近6亿元民资参与学校、医院、自来水厂等社会事业的投资。全市先后兴办了6所民办学校，非建制镇的医院全部实行了民营化，全市37家乡镇自来水厂全部改制，共吸引民资3430万元。
2、加强政企合作。在加快推进城镇经营的过程中，江都十分注重发挥政府有限资源和资本的作用，以政府委托担保、财政贴息、公有资产抵押、投资收益分成等形式激活大量的外来投资，发挥了政府资本“四两拨千斤”的作用。江都在苏中地区较早组建了城市建设投资公司，先后融资12亿元用于城市建设。为了加快沿江开发，迅速启动城市副中心建设，2005年5月，江都交通部门又与江苏润扬集团成功合作，采用总承包方式一次性融资4.7亿元建设沿江高等级公路和新都南路，目前工程进展顺利。
3、开展特许经营。2003年5月20日，是江都建设史上一个具有里程碑意义的日子，江都市建设局与江都天雨集团签定了以BOT方式合作建设江苏清源污水处理厂的协议，迈出了城市经营的重要一步。协议明确，由天雨集团投资建设污水处理厂，建成后政府特许其经营20年，特许经营期满后再把资产无偿移交给政府。这一做法，不仅缓解了政府的资金压力，而且给企业经营赢利的空间，更为经营城市探索了路子，可谓一举多得。
4、集中经营土地。江都始终坚持“适度、有序、规范”原则，对土地资源实行统一管理、统一储备、统一供应，并建立了公开、公平、公正的土地市场。近三年，全市共招标拍卖挂牌出让土地165宗，面积2275亩，出让金收益9.75亿元，为城镇建设提供了有力的资金支撑。
成效与问题
1、打通了资金瓶颈。城市建设由于投资大、周期长、公益性强，长期以来都是政府的一大包袱。而且，随着人们对城市品位和城市功能要求的日益提高，城市建设所需资金日益庞大，单纯依靠政府财政的老路子搞城市建设已越来越难以适应发展的需要。因此，要改变这种局面，必须抛弃政府无偿投入、居民无偿使用的旧模式，走多元化投入的新路子，变政府“一方投资”为“多方聚资”，改政府“一方包建”为“全民共建”。通过多元化运作，江都近几年累计吸引各类社会资金近20亿元投入城市建设，极大地缓解了资金压力，如果单纯依靠财政投入，建设周期至少延长8—10年，甚至更长。
2、改善了城市形象。通过广泛吸引社会资本，江都先后建起了污水处理厂、垃圾处理场和民营的医院、学校，城市功能正日益完善；通过吸引社会资本，江都北城区的主干道和向南连接沿江城市副中心的道路正在加速推进，城区面积增加10平方公里，城市框架进一步拉伸；通过吸引社会资本，江都的城市道路越来越宽，城市绿化越来越美，城市形象明显改善。
3、抢占了发展先机。现在中外客商选择一个地方进行投资，不仅仅看优惠政策，还要看社会是否文明，环境是否优美。从这个角度讲，可以说，江都吸引社会资本参与城市建设的主要意义并不在于赢得了多少资金，而在于它为经济发展赢得了时间和空间，创造了一种比较优势和先发优势。随着城市功能的日益完善，城市形象的快速提升，外来资本正加快向江都集聚，浙江中远房产、广源房产、无锡苏南房产、福建建盈房产等公司蜂拥而来，他们看中江都的理由可能有千万条，但完善的城市功能、秀美的城市形象显然是其中的重要因素之一。
在看到成绩的同时，不可否认，我们在具体运作过程中还存在一些不容忽视的问题，主要表现在：运作的手段较为单一。目前江都在城市重大基础设施的运作上，主要还是采取的BT方式，这虽然缓解了建设资金的燃眉之急，但政府今后几年的还款压力可能较大。运营的领域较为狭窄。在经营对象上，比较多地重视了物质性资源利用，而轻视了社会性资源（文化、品牌等）的开发与利用；同时，城市公用事业所有制实现形式还比较单一，企业经营机制不活，外部缺乏竞争压力，内部缺乏激励约束机制。运营的成本相对较高。由于大的基础设施主要采用BT合作方式，且以适当高于银行贷款同期利率还本付息；加之基础设施建设多为不下蛋的“公鸡”，所产生的连带经济效益并不明显，综合因素导致城市经营的成本相对较高。
打算与措施
1、进一步解放思想。广泛吸引社会资本参与城市建设，表面上看是运作方式的问题，实质上却是思想观念的问题，只有打开思想的闸门，才能迎来资金的洪流。我们将通过外出参观学习、邀请专家讲座、组织会议交流等多种形式，切实引导各级干部转变陈旧的思想观念：一是改变城市基础设施“无偿使用”的观念，形成“有偿使用”的观念，把市政基础设施作为“特殊商品”经营好、管理好；二是改变城市资产由政府“独家管理”的观念，形成“多家管理、开发、建设”的观念；三是改变“等钱开发建设”的观念，形成“借梯上楼、借船出海”的观念，开放那些收益好前景好的市政基础设施项目，鼓励国内外投资者进行开发、建设。
2、进一步放开市场。认真贯彻省委、省政府“六放”的要求，本着“法无禁止即自由”的精神，彻底放宽准入条件，放开经营领域，放活经营方式。在城市建设上，凡是国家法律、法规和政策没有禁止的行业和领域，凡是能多元化投资的行业和领域，都积极向外资和民资开放，任何部门和单位都不准自行设置地区、所有制、行业经历、从业年限等限制条件，真正让社会资本无门槛、低成本进入。同时，继续办好城市建设招商推介会，广邀境内外客商参与江都城市建设，为社会资本的进入打造良好的平台和载体。
3、进一步深化改革。在扩大市场开放的同时，不断加大内部改革力度。首先，改革市政设施的经营机制。在城市基础设施的管理与运行方面，积极建立现代企业制度，建立城市基础设施合理的产品价格体系；其次，挖掘盘活存量资产，以资产换资金，以资金建设施；三是扩大城市市政公用设施有偿使用、有偿服务范围，使其在使用过程中得到合理补偿；同时改进行业管理，引入竞争机制，促使公用事业的健康发展。第四，拍卖设施经营权，以无形资产融资搞城市建设，选择一些道路、景点、绿地、大型建筑、公交车辆、路灯等基础设施，公开拍卖经营权，谁命名、谁维护、谁管理，变无形资产为有形资产。
4、进一步转变职能。今后，政府将变微观管理为宏观管理，特别要注重规划对城市经营和城市建设的引导作用。城市规划要牢固树立经济效益观念，树立“经济规划”意识，充分发挥城市规划的“龙头”作用，调整和优化城市区域布局，使城市规划适应经营要求，体现城市功能分区特点。特别是要在城市总体规划中，确定城市区域定位，拟定城市土地年度开发计划，凸现土地级差效益。对每个重大项目，均要提出其性质、功能、规模、布局意向、经济技术指标，并进行形象构思设计，使投资者充分了解设计者意图，并能有效地进行成本与利润的经济分析，以利投资决策，从而有序引导开发商向“黄金地段”投资，最大限度地发挥土地的利用效率和经济效益。
作者：陈锴竑
来源: 《建筑中文网》.原文网址：http://www.pipcn.com/research/200603/4224.htm
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