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解决拖欠工程款问题的思考
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内容提示：拖欠工程款问题,长期困扰着国有施工企业正常的生产经营活动。近年来,各国有施工企业虽采取多种措施,加大清欠力度,但收效甚微。大量的拖欠工程款,不仅给国有施工企业造成资金周转困难,严重影响生产经营的正常运转,同时长期难以收回的债权,容易形成不良资产,有害于社会经济的正
拖欠工程款问题,长期困扰着国有施工企业正常的生产经营活动。近年来,各国有施工企业虽采取多种措施,加大清欠力度,但收效甚微。大量的拖欠工程款,不仅给国有施工企业造成资金周转困难,严重影响生产经营的正常运转,同时长期难以收回的债权,容易形成不良资产,有害于社会经济的正常运行。那么,究竟能不能从根本上解决拖欠工程款问题呢?就此谈谈看法。（参考《建筑中文网》）
一、造成施工企业拖欠工程款的主要原因
不难发现:经国家立项,国家投资的建设项目,运作比较规范,很少发生拖欠、垫资现象;省、地、市地方政府立项,由政府或地方职能机构投资的建设项目,最容易发生拖欠、垫资情况。纠其原因,主要有以下几方面:
1、建设项目资金不落实
目前,国家下放了基本建设项目的审批权限,致使地区之间、部门之间重复建设、盲目建设现象时有发生,特别是地方立项投资的项目。地方政府在建设资金不足的情况下,超投资申报项目,任意扩大投资规模,提高建设标准,造成预算超概算、决算超预算,最终形成投资缺口,扰乱了建筑市场和国家的经济秩序,给施工企业带来诸多不利。
2、建设项目招投标机制不完善
按规定,国家要求建设资金在50万元以上的工程项目一律通过招投标选择施工队伍。从目前的情况看,大部分建设项目把垫付资金和企业的信贷能力作为参与招投标的条件,垫资额度少则是工程造价的10%,多则达50%,如果施工企业不垫资参与投标,不利于抢占一方市场,不利于生存;带资参与投标,一但中标,既承担着银行贷款高额利息的压力,又为以后的工程款拖欠埋下了隐患。据统计,地方建设项目招投标资格预审中,都要求由施工企业所在银行出具一定额度的信贷证明,几乎把业主的风险全部转嫁给了施工企业和银行。企业为了保证质量,树立良好的社会形象,不惜投入巨资,最终不仅收不回工程款,而且企业的经济效益也无法得到保障,使施工企业的合法权益得不到保证。
3、建设项目开工前缺乏有效监督
国家三令五申强调,没有立项、资金不落实的建设项目,坚决不能开工,国家立项投资的项目已规范了运作,项目资金基本能够到位;可地方立项投资的项目, 在资金不到位的情况下,批准立项上马,发放开工许可证,造成建设项目不能实施有效监督和约束,使建筑市场处于混乱无序状态,最终破坏了国家的经济秩序,损害了施工单位的利益。
4、施工企业用法律武器清欠,左右为难,一定程度上助长了拖欠款的产生
施工企业为了维护自己的合法权益,收回被拖欠的工程款,迫不得已的情况下拿起法律武器,确实能有效地收回部分拖欠款。但有几笔拖欠款能用法律武器清收呢?许多建设单位项目建设资金不到位,投产后效益每况愈下,就是采取诉讼保全和申请强制执行,施工单位赢回的往往是一张胜诉的判决书而已,不仅收不回拖欠款,反而赔进了诉讼费和执行费。
二、从根本上解决拖欠工程款问题的对策
现行施工企业清收拖欠款的办法,无非是抓内潜,实行清欠责任制。有的单位还实行专职清欠,年底按完成清欠任务情况核发工资奖金,结果年年清、年年欠,前清后欠。通过多年的清欠情况分析,不难发现,解决拖欠工程款最根本的方法,不是企业如何清欠的问题,而是应从如何建立健全建筑市场监督管理体系,营造良好的投资环境上做文章:
1、严格建设项目立项和开工审批,建立项目建设审验制度
各级政府特别是省级地方政府,应切实按照基本建设程序办事,严格立项和开工审核,要建立专门负责本地建设项目立项、开工、验收等管理机构,对建设项目资金来源及到位情况均应组织审计机关或社会中间机构进行审计验资,以确定其合法性和可靠性。对资金不到位,不符合开工条件的工程,坚决不予办理开工手续,同时要把有关审计验资资料与工程资料一并归档保管,以备后查,并上报有关管理机构。国家应每年对各地建设项目进行复审监督,对发现的问题应严肃处理,从源头上堵塞投资缺口,防止产生新的拖欠。
2、完善建设项目招投标机制
国家及各级地方政府应加强对建设项目招投标的监督管理,尤其是标的的监督审查,防止过分压价。同时应进一步规范招投标程序和文件,把施工企业与建设单位置于公平的交易环境中,促进建筑市场健康发展。
3、推行稽察特派员制度,加强建设项目审计监督
98年以来,国务院先后任命了30多位稽察特派员和100多位特派员助理,对一批重点骨干大中型企业进行了以财务监督为核心的实地稽察,对维护国有资本权益,加强企业管理发挥了积极作用。建议对建设项目特别是地方立项的投资项目,也应推行稽察特派员制度,以加强对建设项目可行性研究、立项、资金落实情况及工程质量等全过程监控。同时应把建设项目稽察的重点放在工程竣工之前,对发现的问题可以及时纠正制止,可以使项目按计划,按期保质完成,同时也防止了全社会“三角债”的产生。
4、健全市场机制,保障国有施工企业的合法权益
当前建筑业法制还不很健全,有些规定已不适应市场经济的发展要求,同时还存在着有法不依,执法不严的情况。因此,国家及各级地方政府应尽快制定与《建筑法》相配套的实施细则及相关法规,把以下几点纳入其法规中。①、授予施工单位“知情权”。在招投标时,应将经过审计的建设资金到位资料向承包商公开,以利于对建设单位的监督。②、完善工程结算有关办法。把工程完工后实施工程款结算的时间做一合理规定,防止建设单位因资金缺口有意推迟结算期限,损害施工企业的正当权益。③、建立建设项目保修制度。根据规定,建设工程在竣工交付使用后,建设单位要按照工程总造价的3%～5%留取工程保修金,但往往在保修期满后,有些建设单位却以工程质量问题、领导和经办人调离等种种理由拒绝付款,使施工单位无法将工程保修金全额收回,最终形成新的拖欠。④、拖欠工程款及利息的保障措施。可以采取建设单位向施工单位提供保函的形式,一旦出现拖欠现象,施工单位可以按保函中的规定向为建设单位出具保函的银行强行划款。还可以仿照股份制企业“债转股”的形式,建设单位拖欠的工程款及利息可以采取把拖欠的工程款和利息作为施工单位投入建设项目的资本进行运作,以盘活沉淀资金,保障施工企业的合法权益。
5、整顿建筑市场秩序,清理建筑施工队伍
当前,建筑市场混乱,施工队伍繁多,僧多粥少,鱼目混珠,工程分包和层层转包现象严重,并出现了重大的质量事故。因此国家及各级地方政府应加强对建筑市场及建筑队伍的清理整顿,尤其是那些经营管理水平差、质量低劣的施工队伍,应坚决予以清理。对出现过重大质量事故的应重点进行整治,以规范和净化建筑市场。
6、建立施工企业自律组织或协会,共同维护施工企业的合法权益
目前,国家投资规模主要集中在市政交通、桥梁、机场的基础设施的建设,这将使建筑市场竞争更加激励,施工企业之间为了承揽到工程,垫资、带资现象欲演欲烈。在加强对建筑市场规范运作的同时,也必须对施工企业的不平等竞争行为加以规范。在行业协会的组织下,让所有施工企业共同遵守行业协会的规定及章程,对建设单位的不合理要求坚决予以抵制。在参与招投标时,坚持“四不揽”,即:资金不到位的工程不揽;垫资的工程不揽;立项及开工手续不全的工程不揽;对可能出现的拖欠工程款不提供担保的工程不揽,以促进建筑市场规范化,给施工企业公平交易的权利。(作者单位:中铁第十七工程局财务处)
来源: 《建筑中文网》.原文网址：http://www.pipcn.com/research/200601/175.htm
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